Cassazione Civile, Ordinanza n. 06500/2023 del 03/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rapporto convenzionale tra un medico di medicina generale operante nella continuità assistenziale e l'azienda sanitaria, con riferimento al pagamento di alcune voci retributive previste dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale in Abruzzo. In primo grado il Tribunale aveva accolto la domanda del medico e respinto l'opposizione al decreto ingiuntivo proposto dall'ASL; la Corte d'appello ha poi riformato parzialmente la decisione. Ha escluso il diritto all'indennità di rischio, ritenendo nulla la clausola dell'accordo regionale che la prevedeva, perché in contrasto con l'Accordo Collettivo Nazionale, che consente alla contrattazione regionale di intervenire solo per specificare particolari e concrete condizioni di disagio e difficoltà, non per riconoscere in modo generalizzato un compenso aggiuntivo a tutti i medici del servizio. Ha invece ritenuto illegittima la riduzione unilaterale, da parte dell'azienda, di altri compensi contrattualmente previsti, affermando che esigenze di contenimento della spesa sanitaria non autorizzano la modifica unilaterale di impegni assunti in sede di contrattazione collettiva. Contro la sentenza il medico ha proposto ricorso principale con tre motivi, sostenendo: 1) che la nullità dell'accordo regionale sussisterebbe solo in caso di contrasto irriducibile con la contrattazione nazionale; 2) che l'Accordo Nazionale non escludeva compensi ulteriori e che l'indennità di rischio era legittimamente prevista in considerazione delle peculiarità del servizio in Abruzzo; 3) che l'accordo regionale era sorretto da una valutazione territoriale delle condizioni di rischio e disagio e che la Corte aveva erroneamente interpretato gli artt. 1362 e 1344 c.c. e disposto/valutato la prova in modo non corretto. L'ASL ha proposto ricorso incidentale con sette censure, deducendo in sintesi che: i provvedimenti regionali e commissariali emanati nel contesto del piano di rientro dal disavanzo sanitario avevano natura vincolante e imponevano la riduzione della spesa; che la Regione, soggetta a piano di rientro, non poteva erogare servizi ulteriori rispetto ai LEA; che la riapertura dei tavoli di concertazione non equivaleva a necessità di consenso sindacale per modificare l'accordo; che le prestazioni in questione erano facoltative e il medico avrebbe potuto non renderle; che i compensi erano in realtà incentivi privi di diretta corrispettività; che l'art. 40 d.lgs. 165/2001 avrebbe imposto la nullità delle clausole non compatibili con la programmazione economica; e che gli atti amministrativi di riduzione non potevano essere disapplicati. La Corte di cassazione ha rigettato entrambi i ricorsi, confermando che la contrattazione decentrata non può derogare alla disciplina nazionale e che l'indennità di rischio, prevista in modo generalizzato e non ancorata a specifiche condizioni di disagio, è nulla; ha inoltre ribadito che il piano di rientro e le esigenze di contenimento della spesa non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva, dovendo tali esigenze essere fatte valere nelle sedi negoziali previste. È stata disposta la compensazione integrale delle spese del giudizio di cassazione e dato atto del raddoppio del contributo unificato se dovuto.

La decisione

La Corte ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'ASL, confermando la decisione d'appello nella parte in cui aveva escluso il diritto all'indennità di rischio e aveva riconosciuto l'illegittimità della riduzione unilaterale di altri compensi, con condanna dell'azienda al pagamento del minore importo stabilito in appello. Ha inoltre compensato integralmente le spese del giudizio di cassazione e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato per entrambe le ricorrenti, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  utilizzato come parametro dei motivi di ricorso per violazione e falsa applicazione di norme di diritto.

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato come fondamento del sistema della contrattazione per i rapporti convenzionali del SSN, nel quale la disciplina regionale e aziendale deve conformarsi agli accordi nazionali.

• art. 52, comma 27, L. 289/2002

  richiamato in coordinamento con l'art. 4, comma 9, L. 412/1991, quale norma che rinvia al sistema della contrattazione collettiva.

• artt. 40 e 45 d.lgs. 165/2001

  richiamati per affermare che la pubblica amministrazione deve rispettare i contratti collettivi e che la nullità riguarda le clausole contrattuali in contrasto con i vincoli di livello superiore.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato come norma di base sulla disciplina convenzionale dei medici di medicina generale.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato come principio di uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sull'intero territorio nazionale.

• artt. 8, 14 e 72 A.C.N. 20 gennaio 2005

  interpretati nel senso che la contrattazione regionale può solo specificare particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non introdurre compensi aggiuntivi generalizzati in contrasto con l'assetto nazionale.

• art. 13 A.I.R. Abruzzo 9 agosto 2006

  ritenuto nullo nella parte in cui prevedeva in modo generalizzato l'indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale.

• art. 14 A.C.N. 20 gennaio 2005

  consente agli accordi regionali di definire parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non di riconoscere automaticamente una maggiorazione indistinta.

• L. 311/2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  richiamata dall'ASL a sostegno della vincolatività delle misure di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne ha letto il contenuto in modo compatibile con il ruolo della contrattazione collettiva.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dall'ASL nel quadro del piano di rientro e del contenimento della spesa.

• L. 266/2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata dall'ASL a sostegno degli obblighi di contenimento della spesa sanitaria.

• L. 296/2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata per il quadro dei piani di rientro e degli strumenti di controllo della spesa sanitaria.

• L. 191/2009, art. 2, commi 71 e 72

  interpretata nel senso che il contenimento della spesa, anche per il personale convenzionato, va perseguito mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non con interventi unilaterali sui compensi.

• art. 40, comma 4, d.lgs. 165/2001

  le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti

  impone all'amministrazione di rispettare gli obblighi derivanti dalla contrattazione collettiva.

• art. 40, comma 3, d.lgs. 165/2001

  la nullità della contrattazione integrativa opera solo per clausole in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o comportanti oneri non previsti dagli strumenti di programmazione, cioè una nullità genetica della clausola.

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. 165/2001

  richiamato come testo successivo che conferma la nullità delle clausole contrattuali integrative incompatibili con i vincoli di livello superiore o con la programmazione economica.

• art. 40, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 165/2001

  riconoscono in via eccezionale un potere unilaterale del datore di lavoro pubblico, ma solo a condizioni e limiti specifici, senza trasformarlo in potestà autoritativa generale.

• art. 1326 c.c.

  invocato dall'ASL per sostenere che il comportamento del medico integrasse accettazione di un nuovo assetto negoziale; la Corte ha escluso tale rilievo nel rapporto convenzionale.

• artt. 1362 e 1344 c.c.

  richiamati dalla ricorrente principale per contestare l'interpretazione dell'accordo regionale e la qualificazione della clausola come nulla.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  richiamati per contestare la valutazione delle risultanze istruttorie e l'assetto difensivo nel giudizio di merito.

• L. 2248/1865, all. E, art. 5

  ritenuto non applicabile agli atti di riduzione del compenso, poiché questi non sono espressione di supremazia autoritativa ma di un rapporto paritetico di natura privatistica.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  richiamato per dare atto della sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della continuità assistenziale, la contrattazione integrativa regionale deve rispettare i limiti fissati dall'Accordo Collettivo Nazionale; è nulla la clausola che introduca un compenso aggiuntivo generalizzato quando la fonte nazionale consente solo la valorizzazione di specifiche e concrete condizioni di disagio o difficoltà.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi dei piani di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite nelle sedi negoziali previste e nel rispetto delle rispettive competenze di contrattazione.
• Nel rapporto convenzionale con i professionisti sanitari non opera un potere autoritativo analogo a quello dell'amministrazione in altri settori: l'atto con cui l'ASL pretende di modificare in peius il compenso ha natura privatistica e va valutato secondo le regole dell'autonomia contrattuale, non come esercizio di supremazia pubblica.
• La nullità della contrattazione integrativa rilevante in materia di pubblico impiego contrattualizzato è una nullità genetica: colpisce le clausole già al momento della stipulazione quando contrastano con il contratto nazionale o con la programmazione economica; non legittima, di per sé, una rideterminazione unilaterale del trattamento da parte dell'amministrazione.
• Il carattere facoltativo di alcune prestazioni o la possibilità per il professionista di non renderle non escludono il diritto al compenso quando tali prestazioni siano state comunque svolte secondo le condizioni contrattualmente previste e il compenso sia dovuto dalla fonte collettiva applicabile.

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