Cassazione Civile, Ordinanza n. 06425/2023 del 03/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal pagamento dei compensi dovuti a un medico di medicina generale convenzionato, in particolare per alcune voci dell'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale (assistenza domiciliare integrata, nuclei di cure primarie in gruppo e personale addetto), che l'ASL aveva ridotto unilateralmente per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e in attuazione di provvedimenti regionali e commissariali adottati nel contesto del piano di rientro dal disavanzo. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione al decreto ingiuntivo ottenuto dal medico; la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale del corrispettivo a fronte di prestazioni rimaste immutate. In Cassazione l'ASL ha articolato sette motivi: ha denunciato violazioni di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro, sostenendo che gli atti regionali/aziendali fossero autoritativi e inderogabili; ha contestato l'interpretazione della Corte d'appello circa la necessità di una modifica consensuale dell'AIR; ha ribadito che la rimodulazione fosse imposta dai provvedimenti di rientro; ha sostenuto che, trattandosi di prestazioni facoltative non rientranti nei LEA, il medico avrebbe potuto non aderire alle nuove condizioni e che il comportamento concludente delle parti integrasse un nuovo accordo; ha invocato la natura incentivante dei compensi per i nuclei di cure primarie; ha dedotto la nullità delle clausole del contratto decentrato incompatibili con la programmazione economica; ha infine escluso la possibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha confermato la decisione di merito che aveva riconosciuto al medico il diritto a percepire per intero i compensi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, pur legittime, non consentono all'ASL di ridurre unilateralmente i corrispettivi pattuiti nel rapporto convenzionale con il medico, perché tali rapporti sono disciplinati da convenzioni e accordi collettivi vincolanti e l'eventuale adeguamento ai vincoli di spesa deve avvenire mediante le procedure di negoziazione collettiva, non con atti unilaterali della singola azienda. Ha quindi rigettato il ricorso, condannando l'ASL alle spese e dando atto del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dall'ASL per sostenere i vincoli al contenimento della spesa sanitaria; la Corte la interpreta nel senso che non elide il ruolo della contrattazione collettiva nei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata dalla ricorrente nel quadro del piano di rientro e dei vincoli di spesa; non ritenuta idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata per la disciplina del rientro dal disavanzo sanitario; non consente interventi unilaterali sui compensi convenzionali.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Invocata a sostegno del piano di rientro; la Corte esclude che tali vincoli possano prevalere sulla disciplina collettiva dei compensi convenzionali.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Citato nei motivi della ricorrente; non assunto dalla Corte come base per una diversa interpretazione idonea a fondare il potere unilaterale dell'ASL.

• artt. 1339, 1374, 1418 e 1419 c.c.

  Richiamati per sostenere l'eterointegrazione/nullità di clausole incompatibili; la Corte esclude che il caso integri nullità genetica delle clausole dell'accordo collettivo e nega l'effetto sostitutivo unilaterale.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che il comportamento del medico possa essere valorizzato come accettazione di nuove condizioni, perché il contenuto economico del rapporto non è rimesso alla libera negoziazione individuale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  È la base normativa del rapporto convenzionale; la Corte vi ricava che gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi e non da riduzioni unilaterali dell'ASL.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata nel contesto della disciplina degli accordi collettivi del settore sanitario.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  Rilevante per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale; la Corte afferma che i compensi previsti dall'accordo sono dovuti secondo la contrattazione collettiva.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  Norma centrale nella lite: disciplina i compensi oggetto di riduzione; la Corte ritiene illegittima la loro riduzione unilaterale da parte della ASL.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato per il rinvio all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001; non giustifica il potere dell'ASL di rideterminare unilateralmente il compenso.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  La Corte afferma che le amministrazioni sono tenute ad adempiere agli obblighi derivanti dai contratti collettivi; la nullità rilevante è solo quella genetica delle clausole in contrasto con i vincoli, non una nullità sopravvenuta che autorizzi la riduzione unilaterale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3

  Rileva solo per la nullità originaria delle clausole della contrattazione integrativa in contrasto con i vincoli; non fonda un potere generale di modificazione unilaterale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3 quinquies

  Richiamato nella ricostruzione della disciplina della contrattazione integrativa; la Corte ne sottolinea il limite di nullità genetica.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40, commi 3 bis e 3 ter

  La Corte afferma che il potere unilaterale della PA è eccezionale, temporaneo e circoscritto alla sessione negoziale e alle materie di competenza, quindi non applicabile alla riduzione del compenso in esame.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude che gli atti dell'ASL di riduzione del compenso siano disapplicabili/non disapplicabili secondo tali norme, perché non esprimono potestà autoritativa ma sono atti di gestione di un rapporto privatistico-convenzionale.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato per rinviare alle motivazioni delle pronunce precedenti conformi.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi: l'amministrazione non può ridurre unilateralmente i compensi previsti da tali fonti.
• I vincoli di finanza pubblica e gli obiettivi di contenimento della spesa sanitaria, anche nei contesti di piano di rientro, devono essere attuati mediante gli strumenti di negoziazione collettiva e nei limiti delle rispettive competenze, non mediante atti unilaterali della singola ASL sui compensi convenzionali.
• La natura volontaria di una prestazione accessoria o di un'organizzazione assistenziale non consente, da sola, di negare il corrispettivo pattuito quando il professionista abbia reso la prestazione alle condizioni previste dalla contrattazione collettiva.
• Nel rapporto convenzionale sanitario l'atto con cui l'azienda pretenda di ridurre in peius il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma si colloca su un piano privatistico-paritario; pertanto non è assimilabile agli atti amministrativi disapplicabili come esercizio di supremazia pubblica.
• L'intervento unilaterale della pubblica amministrazione sulle clausole economiche della contrattazione integrativa è eccezionale e, comunque, circoscritto alle materie e ai limiti previsti dalla legge; non può essere esteso a istituti riservati ad altro livello di contrattazione.
• Il comportamento concludente delle parti non può modificare il contenuto economico di un rapporto il cui assetto è predeterminato dalla contrattazione collettiva vincolante.

Come è indicizzato