Cassazione Civile, Ordinanza n. 08789/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, operata dalla ASL, dell'importo mensile per assistito dovuto a un medico convenzionato per alcune voci economiche previste dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, in particolare per "NCP in gruppo e relativo personale" e per l'"assistenza domiciliare integrata". Il giudice di merito aveva ritenuto illegittima tale riduzione, perché le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, pur legittime, non consentivano di modificare unilateralmente i corrispettivi pattuiti nella contrattazione collettiva, a fronte di prestazioni rimaste invariate. La ASL ha proposto ricorso per cassazione con sei motivi: (1) violazione di norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria, sostenendo il carattere autoritativo e inderogabile degli atti regionali e aziendali e l'impossibilità di erogare incentivi o servizi ulteriori rispetto ai LEA; (2) violazione delle medesime norme e della delibera commissariale, deducendo che i tetti di spesa imponevano la rimodulazione unilaterale dei compensi e che la riapertura dei tavoli di concertazione non implicava la necessità di un accordo modificativo; (3) violazione della disciplina dell'ACN e dell'AIR, contestando la qualificazione delle voci economiche come corrispettivi e sostenendo che fossero meri incentivi per attività volontarie e facoltative; (4) omessa pronuncia sull'applicazione delle norme del pubblico impiego contrattualizzato, assumendo la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; (5) omesso esame del fatto decisivo della riapertura dei tavoli di concertazione; (6) violazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che gli atti adottati dalla PA non potessero essere disapplicati e che la riduzione fosse stata attuata in concreto per realizzare i risparmi di spesa. La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato, valorizzando la giurisprudenza recente che esclude la legittimità della riduzione unilaterale dei compensi previsti dagli accordi collettivi nazionali e integrativi regionali nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, anche in presenza di piani di rientro e tetti di spesa.

La decisione

La Corte ha rigettato integralmente il ricorso della ASL. Ha affermato che il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, quanto agli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi. Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL un potere di modificare unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione, dovendo eventuali interventi avvenire nelle sedi e nei livelli di negoziazione competenti. La Corte ha inoltre chiarito che l'atto con cui la ASL riduce il compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca su un piano privatistico e si risolve in un inadempimento dell'obbligazione economica. Conseguentemente, la sentenza di merito che aveva riconosciuto il diritto del medico al pagamento integrale è stata confermata, con condanna della ASL alle spese di legittimità e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Viene richiamato per l'articolazione dei motivi di ricorso per cassazione: violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• art. 366 c.p.c.

  È richiamato per escludere l'inammissibilità del ricorso, poiché l'atto conteneva elementi sufficienti a rendere intellegibili le censure.

• art. 112 c.p.c.

  È invocato dalla ricorrente per denunciare omessa pronuncia; la Corte ne esclude la fondatezza alla luce della soluzione di merito adottata.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  È richiamato per rinviare, quanto alla motivazione, a precedenti conformi della Cassazione.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  È applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  È invocata dalla ricorrente per sostenere i vincoli del piano di rientro e del contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne esclude un effetto abrogativo o derogatorio della contrattazione collettiva convenzionale.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  È richiamata dalla ricorrente per fondare i poteri di contenimento della spesa sanitaria.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  È richiamata dalla ricorrente come base del contenimento della spesa e dei vincoli regionali.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  È richiamata come norma sul piano di rientro e sugli obblighi di contenimento della spesa sanitaria.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  La Corte ne valorizza il contenuto nel senso che il contenimento della spesa deve avvenire tramite contrattazione e ridimensionamento dei fondi integrativi, non con intervento unilaterale sui compensi.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  È richiamato nei motivi e nella ricostruzione del quadro normativo, ma non costituisce il fulcro della decisione.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  La Corte lo richiama per affermare che il rapporto convenzionale è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  È richiamato come base del sistema convenzionale dei medici di medicina generale e della necessaria conformazione alla contrattazione collettiva.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  La Corte afferma che le amministrazioni devono adempiere agli obblighi derivanti dai contratti collettivi; la disapplicazione vale solo per nullità genetica delle clausole integrative, mentre il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto ai casi previsti dalla legge.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  È richiamato per il rinvio all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude che l'atto di riduzione del compenso sia disapplicabile in base a tali norme, perché non è espressione di potestà autoritativa.

• d.lgs. n. 150 del 2009

  È richiamato come fonte del potere unilaterale eccezionale del datore di lavoro pubblico in materia di contrattazione integrativa, ma in termini non estensibili al caso deciso.

• D.G.R. Abruzzo n. 592 del 2008

  È indicata come atto regionale che fissa tetti di spesa e prevede la riapertura dei tavoli di concertazione per l'attuazione delle riduzioni.

• Decreto del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  È valorizzato per affermare che le ASL non potevano unilateralmente modificare i contenuti economici degli AIR e per evitare disparità di trattamento regionale.

• Delib. D.G. ASL n. 563 del 2009

  È richiamata come atto di contenimento della spesa che la ricorrente riteneva legittimamente adottato.

• Delib. n. 150 del 2013

  È menzionata come recepimento della delibera del Commissario ad acta n. 24 del 2012.

• art. 45 dell'Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005

  È invocato dalla ricorrente per la disciplina dei compensi dei medici di medicina generale.

• art. 54 dell'Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005

  È richiamato in relazione alle voci economiche contestate per i nuclei di cure primarie.

• art. 5 dell'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  È richiamato per la disciplina delle voci economiche oggetto di riduzione unilaterale.

• art. 1362 c.c.

  È invocato per l'interpretazione degli accordi collettivi e integrativi.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono governati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può derogarle in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di attuazione di un piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere generale di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti con i professionisti convenzionati.
• Gli interventi imposti dai vincoli finanziari devono essere realizzati nelle sedi e con le procedure di negoziazione previste dall'ordinamento e dai contratti collettivi, nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione.
• La riduzione unilaterale del corrispettivo dovuto al professionista convenzionato, in assenza di un potere legale espresso e al di fuori delle ipotesi eccezionali previste per la contrattazione integrativa pubblica, non ha natura autoritativa ma integra un inadempimento dell'obbligazione economica.
• La nullità che colpisce la contrattazione integrativa del pubblico impiego è essenzialmente genetica e opera quando le clausole, al momento della stipula, contrastino con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione finanziaria; non legittima una disapplicazione generalizzata di accordi validamente conclusi.
• La facoltatività dell'adesione a modelli organizzativi aggregati, come la medicina di gruppo, non esclude il diritto al compenso pattuito per le prestazioni rese secondo le condizioni contrattualmente previste.

Come è indicizzato