Cassazione Civile, Ordinanza n. 21320/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che un medico di medicina generale convenzionato aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale dell'Abruzzo, relativi in particolare a indennità per Nuclei di Cure Primarie, assistenza domiciliare integrata e prestazione resa in zona disagiata. L'azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. La Corte d'appello aveva confermato il rigetto dell'opposizione dell'ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale perché contrastante con la vincolatività della contrattazione collettiva e con la necessità di riaprire i tavoli negoziali. In cassazione l'ASL ha proposto sette motivi, deducendo: violazione della normativa statale e regionale sul contenimento della spesa sanitaria e sui piani di rientro; erronea lettura degli atti regionali e commissariali che avrebbero imposto solo tetti di spesa senza necessità di consenso sindacale; possibilità di rimodulazione unilaterale dei compensi; conclusione per comportamento concludente di un nuovo accordo; natura incentivante e facoltativa delle prestazioni remunerate; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica; illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato. Ha confermato la decisione di merito, ribadendo che nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale i compensi fissati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa non possono essere unilateralmente ridotti dalla singola ASL, nemmeno per esigenze di contenimento della spesa o in attuazione del piano di rientro. Gli obblighi di riduzione del disavanzo non derogano al sistema delle fonti della convenzione e devono essere attuati nelle sedi negoziali competenti. L'atto con cui la ASL ha diminuito il compenso non ha natura autoritativa, ma esprime un inadempimento di un rapporto privatistico-convenzionale, sicché non è invocabile il regime di disapplicazione degli atti amministrativi. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità ed è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  La Corte richiama tali disposizioni come parte del quadro sul contenimento della spesa sanitaria, ma esclude che esse autorizzino la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi convenzionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata nel quadro normativo, senza attribuirle un effetto abrogativo o derogatorio della contrattazione collettiva.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Inserita tra le norme sul risanamento della spesa sanitaria, ma non ritenuta idonea a fondare il potere unilaterale di riduzione del compenso.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata quale norma di contesto sul piano di rientro, senza consentire deroghe alla struttura negoziale dei rapporti convenzionali.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  La Corte ne ricava che il contenimento della spesa deve essere perseguito attraverso il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non tramite interventi unilaterali sul trattamento retributivo.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato nei motivi ma non valorizzato come base per la soluzione della controversia.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente, ma la Corte esclude che possano fondare la nullità o l'integrazione unilaterale delle clausole convenzionali nel caso concreto.

• art. 1326 c.c.

  La Corte nega che il comportamento del medico possa essere qualificato come accettazione tacita di un nuovo accordo modificativo delle condizioni economiche.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  È escluso che questa norma consenta il potere unilaterale della ASL di ridurre i compensi; la nullità prevista riguarda solo la nullità genetica delle clausole contrattuali in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione.

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato dalla ricorrente, ma non ritenuto idoneo a legittimare la rimodulazione unilaterale dei compensi oggetto di causa.

• art. 52 l. n. 289/2002

  Citato per il rinvio all'art. 40 d.lgs. n. 165/2001, ma non ritenuto base per l'intervento unilaterale.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  La Corte ribadisce che i compensi previsti in relazione ai nuclei di cure primarie restano disciplinati dalla contrattazione collettiva e non sono liberamente riducibili dalla ASL.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  La voce economica disciplinata dall'accordo integrativo regionale non può essere ridotta unilateralmente dalla singola azienda sanitaria.

• art. 48 L. n. 833/1978

  Richiamato come norma che garantisce l'uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale attraverso la contrattazione collettiva.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  La disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è ricondotta al sistema degli accordi collettivi, non a un potere autoritativo della singola ASL.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude l'applicabilità della disapplicazione, perché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà amministrativa ma atto di gestione di un rapporto privatistico.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte afferma che il ricorso è ammissibile perché contiene gli elementi necessari per comprendere le censure, anche se preceduto da una ricostruzione del quadro normativo.

• art. 370 c.p.c.

  Richiamato nel ragionamento sull'ammissibilità del controricorso e sulla sinteticità degli atti.

• art. 380-bis c.p.c.

  Norma procedurale della trattazione camerale non partecipata del ricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alle motivazioni di precedenti conformi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; la singola azienda sanitaria non può ridurre unilateralmente i compensi pattuiti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non derogano al sistema delle fonti della contrattazione convenzionale: tali esigenze devono essere perseguite nelle sedi negoziali previste, non mediante atti unilaterali della ASL.
• Gli atti con cui l'azienda sanitaria tenta di rideterminare in peius il compenso del convenzionato non hanno natura autoritativa, ma si collocano sul piano privatistico del rapporto; pertanto non è invocabile la disciplina della disapplicazione degli atti amministrativi come se si trattasse di esercizio di supremazia pubblica.
• La volontarietà dell'adesione a forme organizzative accessorie o incentivanti del rapporto convenzionale non consente di negare il diritto al corrispettivo previsto dalla contrattazione collettiva per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni pattuite.
• La nullità richiamata dall'art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda la nullità genetica delle clausole della contrattazione integrativa contrarie ai vincoli del contratto nazionale o agli strumenti di programmazione; non legittima un intervento successivo, unilaterale e sostitutivo del datore di lavoro pubblico sulle pattuizioni efficaci.

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