Cassazione Civile, Ordinanza n. 21319/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione proposta da una azienda sanitaria locale contro un decreto ingiuntivo che le aveva imposto di pagare a un medico di medicina generale, operante in regime di convenzione con il SSN, l'intera misura dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale in relazione alle indennità connesse alla costituzione dei Nuclei di Cure Primarie. L'azienda aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste immutate. La Corte d'appello aveva ritenuto illegittima la riduzione unilaterale, affermando che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non consentivano di modificare da sole gli impegni economici assunti in sede di contrattazione collettiva. In cassazione la ASL ha dedotto: violazione di norme sul piano di rientro e sulla disciplina della spesa sanitaria; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali adottati per contenere la spesa; legittimità della riduzione dei compensi per prestazioni facoltative e non LEA; configurabilità di un nuovo accordo per comportamento concludente; nullità delle clausole economiche incompatibili con la programmazione finanziaria; non disapplicabilità degli atti amministrativi adottati per il risparmio di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità, ma ha confermato nel merito la decisione della Corte d'appello, richiamando un orientamento già consolidato secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono disciplinati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa, cui i contratti individuali devono conformarsi a pena di nullità. Le esigenze di contenimento della spesa e gli atti adottati in attuazione del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL un potere di ridurre unilateralmente i compensi previsti dagli accordi collettivi. Il richiamo alle norme sulla contrattazione integrativa pubblica non consente di qualificare come autoritativo l'intervento aziendale, né di ritenere rilevante il comportamento concludente del medico, né di applicare il regime di disapplicazione degli atti amministrativi, trattandosi di un atto non autoritativo e interno al rapporto privatistico-convenzionale. La ricorrente è stata condannata alle spese ed è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  La ricorrente ha incardinato tutte le censure come violazioni di legge; la Corte ha scrutinato i motivi nel merito e li ha ritenuti infondati.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è stato dichiarato inammissibile perché conteneva gli elementi necessari a comprendere le censure, nonostante la premessa normativa comune ai motivi.

• art. 380-bis c.p.c.

  La causa è stata trattata in camera di consiglio non partecipata secondo il rito camerale semplificato.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte ha rinviato alla motivazione delle precedenti pronunce conformi senza ripeterla integralmente.

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  Le norme sul contenimento della spesa sanitaria non autorizzano la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi fissati dalla contrattazione collettiva.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  È richiamata dalla ricorrente come base del sistema di rientro, ma non ritenuta idonea a fondare il potere di riduzione unilaterale.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Norme invocate dalla ricorrente per sostenere la prevalenza dei vincoli di spesa, ma non interpretate come abilitanti l'intervento unilaterale sul compenso.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata nel quadro dei vincoli di rientro, ma non considerata fonte di un potere autoritativo aziendale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Invocato in relazione all'interpretazione delle fonti, ma non decisivo per riconoscere un potere di modifica unilaterale.

• artt. 1339, 1418, 1419, 1374 c.c.

  La Corte esclude che le clausole economiche possano essere unilateralmente sostituite o che la riduzione aziendale operi come eterointegrazione; la nullità richiamata riguarda la contrattazione integrativa solo nei casi previsti dalla legge.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi, a tutela dell'uniformità sul territorio nazionale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  La disciplina del rapporto convenzionale resta affidata alla contrattazione collettiva, non superata dalle misure di rientro della spesa.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  È fonte regolatrice del rapporto convenzionale e dei relativi compensi; non può essere derogato unilateralmente dalla ASL.

• Accordo integrativo regionale Abruzzo, art. 5

  Le indennità per i Nuclei di Cure Primarie restano dovute secondo quanto stabilito nell'accordo integrativo, non potendo essere ridotte unilateralmente dall'azienda sanitaria.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La disapplicazione degli atti amministrativi non è utilizzabile perché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potere autoritativo.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi dalla data della loro sottoscrizione definitiva; la norma non consente di sottrarsi unilateralmente ai compensi pattuiti.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  La nullità rileva solo per le clausole della contrattazione integrativa contrarie ai vincoli del contratto nazionale o comportanti oneri non previsti dalla programmazione, cioè nullità genetica e non intervento successivo sul rapporto.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  L'intervento unilaterale del datore pubblico è eccezionale, provvisorio e limitato alla sessione negoziale infruttuosa, senza attribuire un potere autoritativo generale.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  È stata dichiarata la sussistenza dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 228 del 2012

  Richiamata quale fonte modificativa della disciplina del contributo unificato.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata quale base della disciplina dell'ACN dei medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Richiamato in relazione alla disciplina del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  È richiamato perché rinvia all'art. 40 d.lgs. 165/2001 nel contesto della contrattazione pubblica.

• L. n. 311 del 2004

  La Corte sottolinea che le norme di rientro non hanno inteso comprimere il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Il contenimento della spesa deve essere perseguito tramite ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non mediante intervento unilaterale sul trattamento economico.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono determinati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il contratto individuale deve conformarsi ad essa e non può derogarla in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, se la materia è riservata alla contrattazione collettiva.
• Le misure di rientro devono essere attuate nel rispetto delle procedure negoziali e delle rispettive competenze dei livelli di contrattazione; non è consentito incidere unilateralmente su istituti economici disciplinati da un diverso livello contrattuale.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, l'atto con cui l'azienda riduce il compenso non ha natura provvedimentale autoritativa, ma va valutato come comportamento di un soggetto contrattuale che pretende di modificare o non adempiere l'obbligazione economica.
• Il carattere volontario dell'adesione a forme organizzative assistenziali non esclude il diritto al corrispettivo previsto dagli accordi collettivi quando le prestazioni siano rese secondo le condizioni contrattualmente stabilite.
• La nullità richiamata dall'art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda la contrattazione integrativa incompatibile ab origine con i vincoli superiori, non legittimando interventi successivi e unilaterali sul compenso già dovuto.
• La disapplicazione degli atti amministrativi non è utilizzabile per neutralizzare un atto non autoritativo adottato nell'ambito di un rapporto privatistico-convenzionale.

Come è indicizzato