Cassazione Civile, Ordinanza n. 21318/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

Una azienda sanitaria locale aveva ridotto unilateralmente, nell'ambito di un rapporto convenzionale con un medico di medicina generale, l'importo di alcune voci economiche previste dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, in particolare quelle relative ad assistenza domiciliare integrata e assistenza in zona disagiata, ritenendo di dover adeguare la spesa ai tetti imposti dal piano di rientro sanitario regionale. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale delle somme e i giudici di merito avevano respinto l'opposizione della ASL. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi, deducendo: violazione della normativa statale e regionale sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e commissariali; necessità di ritenere consentita la riduzione unilaterale dei compensi; rilevanza del comportamento concludente del medico quale accettazione delle nuove condizioni; qualificazione delle voci economiche come incentivi facoltativi, non dovuti integralmente; nullità delle clausole di contrattazione decentrata incompatibili con gli strumenti di programmazione economica; impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato, richiamando propri precedenti conformi in materia di rapporti convenzionali dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, pur imposte dal piano di rientro, non autorizzano la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Ha precisato che gli accordi collettivi conservano efficacia vincolante e che l'eventuale esigenza di riduzione della spesa deve essere perseguita attraverso gli strumenti e i livelli della negoziazione collettiva, non mediante un atto unilaterale della singola azienda sanitaria. Ha inoltre escluso che il comportamento di fatto delle parti possa modificare l'assetto contrattuale stabilito a livello collettivo, e ha ritenuto inammissibile, in quanto non pertinente alla fattispecie concreta, il motivo che investiva la natura di altre voci economiche diverse da quelle oggetto della domanda. È stata quindi confermata la decisione di merito favorevole al medico, con condanna della ASL alle spese del giudizio di legittimità e con l'avviso sul raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  non esclude il ruolo vincolante della contrattazione collettiva nei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale, anche nel contesto del piano di rientro

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dalla ricorrente a sostegno del contenimento della spesa sanitaria e dei tetti di spesa

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata come base normativa del contenimento della spesa sanitaria

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata come base normativa del contenimento della spesa sanitaria e del piano di rientro

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato nel ricorso, senza che la Corte ne ricavasse un potere di modifica unilaterale dei compensi

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente per sostenere l'eterointegrazione/nullità delle clausole, ma non idonei a legittimare la riduzione unilaterale operata dalla ASL

• art. 1326 c.c.

  esclusa la possibilità di desumere un nuovo accordo dal comportamento concludente del medico, perché il contenuto economico è rimesso alla contrattazione collettiva

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005 per la medicina generale, art. 54

  le sue previsioni economiche non possono essere unilateralmente modificate dalla singola ASL

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  le voci economiche previste restano dovute nella misura contrattuale fino a modifica secondo le regole della contrattazione

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi e assicurarne l'osservanza; la nullità richiamata riguarda solo quella genetica delle clausole integrative incompatibili con i vincoli di legge e di programmazione

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3

  la nullità rilevante è quella genetica delle clausole di contrattazione integrativa incompatibili con i vincoli della contrattazione nazionale o con gli strumenti di programmazione

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3 quinquies

  conferma che la disapplicazione opera in presenza di nullità delle clausole integrative, non come potere generalizzato di modifica unilaterale

• d.lgs. n. 150 del 2009

  ha introdotto un potere unilaterale solo eccezionale e provvisorio nelle materie decentrate, comunque non estensibile oltre l'ambito di competenza della contrattazione

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  non applicabili per giustificare la riduzione unilaterale del compenso, perché l'atto della ASL non esprimeva potestà autoritativa ma un comportamento paritetico nel rapporto convenzionale

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  concorre a fondare il principio di uniformità nazionale del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, da assicurare tramite la contrattazione collettiva

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  il rapporto convenzionale è disciplinato dagli accordi collettivi e non può essere unilateralmente alterato dalla singola azienda sanitaria

• d.lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater - 8 sexies

  richiamati in comparazione per distinguere il diverso modello delle strutture accreditate, caratterizzato da tariffe a matrice autoritativa, rispetto al rapporto convenzionale dei medici di medicina generale

• art. 380-bis c.p.c.

  base del procedimento camerale non partecipato per la trattazione del ricorso

• art. 366 c.p.c.

  i requisiti del ricorso non impongono una struttura rigida; è sufficiente che l'atto consenta di comprendere le censure e la loro rilevanza

• art. 370 c.p.c., comma 2

  il principio di chiarezza e sinteticità vale anche per il controricorso

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  la Corte rinvia alle motivazioni di propri precedenti conformi

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  dà luogo, ricorrendone i presupposti, al raddoppio del contributo unificato

• L. n. 228 del 2012

  ha modificato il testo dell'art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medico di medicina generale, la disciplina economica fissata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi è vincolante e deve essere rispettata anche dalla singola azienda sanitaria, la quale non può ridurre unilateralmente i compensi pattuiti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro devono essere perseguiti attraverso gli strumenti della contrattazione collettiva e nei limiti delle rispettive competenze dei diversi livelli negoziali, non mediante un intervento unilaterale sul trattamento economico del singolo convenzionato.
• L'atto con cui la ASL modifica in peius il compenso dovuto al professionista convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca su un piano paritetico e va valutato come inadempimento dell'obbligazione contrattuale.
• Il comportamento di fatto delle parti non può derogare all'assetto economico stabilito dalla contrattazione collettiva quando il contenuto del rapporto individuale è vincolato dalle fonti collettive di riferimento.
• La nullità richiamata dall'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001 riguarda la nullità genetica delle clausole integrative incompatibili con i vincoli contrattuali o di programmazione, non un generale potere dell'amministrazione di disapplicare o riscrivere unilateralmente gli accordi.
• Il potere unilaterale previsto in via eccezionale dalla disciplina dell'impiego pubblico contrattualizzato non può essere esteso oltre l'ambito delle materie e del livello di contrattazione a cui è riferito.

Come è indicizzato