Cassazione Civile, Ordinanza n. 21317/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione di una ASL a un decreto ingiuntivo che le aveva imposto di pagare integralmente alcuni compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, relativi alle voci "NCP in gruppo", "Personale NCP in gruppo" e "assistenza domiciliare integrata". La ASL aveva ridotto unilateralmente tali importi, sostenendo che si trattasse di incentivi facoltativi e volontari non rientranti nei livelli essenziali di assistenza e che, in quanto Regione sottoposta a piano di rientro dal disavanzo sanitario, le misure di contenimento della spesa consentissero la riduzione unilaterale dei compensi. Con il ricorso per cassazione la ASL ha dedotto sette motivi: violazione di norme sul contenimento della spesa sanitaria e sulla vincolatività degli atti regionali; erronea lettura dei provvedimenti regionali e commissariali, che a suo dire avrebbero imposto solo il rispetto dei tetti di spesa e non la riapertura di una nuova contrattazione; possibilità di rimodulare unilateralmente i compensi perché i servizi erano facoltativi; natura incentivante e non corrispettiva delle somme contestate; nullità delle clausole contrattuali integrative incompatibili con la programmazione economica; e impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi con cui la ASL aveva concretamente ridotto i compensi.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha affermato, in linea con precedenti recenti, che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per la parte economica, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; che le esigenze di rientro dal disavanzo e di contenimento della spesa non attribuiscono alla singola ASL un potere unilaterale di ridurre i compensi pattuiti; che eventuali modifiche vanno perseguite mediante le procedure di negoziazione collettiva e nei limiti della rispettiva competenza contrattuale; che il rapporto resta su un piano di parità e l'atto di riduzione del compenso non ha natura autoritativa; che la natura volontaria dell'adesione a forme organizzative come la medicina di gruppo non esclude il diritto al corrispettivo per le prestazioni rese secondo l'accordo; che l'art. 40 d.lgs. 165/2001 non consente interventi unilaterali fuori dei casi di nullità genetica o delle eccezionali ipotesi previste dalla contrattazione integrativa; e che, non trattandosi di esercizio di potestà pubblicistica, non operava la disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi invocata dalla ASL. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna della ASL alle spese e con dichiarazione delle condizioni per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro non vengono lette come fonte di un potere della singola ASL di modificare unilateralmente i compensi derivanti dalla contrattazione collettiva del rapporto convenzionale.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata insieme alle norme sul contenimento della spesa, ma non ritenuta idonea a fondare una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Invocata dalla ricorrente per sostenere l'obbligo di rispettare i tetti di spesa; la Corte esclude che ciò legittimi l'intervento unilaterale sui compensi convenzionali.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Norma richiamata nel quadro del piano di rientro, ma non estesa fino a consentire la modifica in peius dei corrispettivi fissati dalla contrattazione.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Utilizzato come criterio interpretativo generale, senza che ciò porti a una lettura favorevole alla tesi della ASL.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati per sostenere l'inserzione automatica di clausole e la nullità delle pattuizioni incompatibili; la Corte esclude che nella specie vi fosse una nullità genetica o un potere di sostituzione unilaterale.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Conferma la necessità di uniformità nazionale nella disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  La disciplina speciale del rapporto convenzionale resta affidata alla contrattazione collettiva; non è derogata dalle esigenze di rientro dal disavanzo.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata in relazione all'accordo collettivo nazionale, ma non idonea a fondare il potere di riduzione unilaterale.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Citato insieme al D.Lgs. 502/1992 nel sistema delle convenzioni con i medici di medicina generale.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  Disciplinando le voci economiche relative ai nuclei di cure primarie, è ricondotto a una fonte di regolazione collettiva vincolante.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  Le somme previste per i nuclei di cure primarie e per le altre voci oggetto di causa sono trattate come corrispettivi stabiliti dalla contrattazione integrativa regionale, non riducibili unilateralmente.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  "le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l'osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti"

  La norma viene interpretata nel senso che la PA deve rispettare i contratti collettivi sottoscritti; la disapplicazione delle clausole integrative è ammessa solo nei casi di nullità genetica previsti dalla legge, non come potere generale di riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  La nullità riguarda solo clausole contrattuali in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione; è una nullità genetica, non una legittimazione a interventi successivi unilaterali.

• art. 40, comma 3 quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  Conferma che la nullità delle clausole della contrattazione integrativa opera nei limiti stabiliti dalla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato.

• art. 40, commi 3 bis e 3 ter, d.lgs. n. 165/2001

  L'intervento unilaterale del datore pubblico è eccezionale, provvisorio e circoscritto alla fase successiva al mancato accordo e alla scadenza del termine negoziale.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  La disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi non si applica all'atto della ASL che riduce i compensi, perché tale atto non è espressione di potestà autoritativa ma di un rapporto privatistico/convenzionale.

• art. 380-bis c.p.c.

  Richiamato solo per la trattazione camerale non partecipata del ricorso.

• art. 360 c.p.c., n. 3

  È il vizio denunciato in tutti i motivi di ricorso, tutti qualificati come violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte ribadisce che l'ammissibilità dipende dalla presenza degli elementi indispensabili a rendere intelligibile la censura, non da un rigido formalismo espositivo.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  La regola di intelligibilità degli atti processuali si applica anche al controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione dei precedenti conformi già pronunciati.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per l'eventuale raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medici di medicina generale e Servizio sanitario, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi: i rapporti individuali devono conformarsi a tali fonti e non possono essere unilateralmente modificati dalla singola azienda sanitaria.
• Le esigenze di contenimento della spesa e di rientro dal disavanzo sanitario non attribuiscono alla ASL un potere autoritativo di ridurre in peius i compensi pattuiti; eventuali adeguamenti devono avvenire tramite le procedure e i livelli della contrattazione collettiva competenti.
• Le voci economiche previste per forme organizzative volontarie dell'assistenza territoriale, se stabilite dalla contrattazione, restano dovute quando le prestazioni siano rese secondo le condizioni concordate; la volontarietà dell'adesione alla forma organizzativa non esclude il diritto al corrispettivo.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 non legittima un generale potere della pubblica amministrazione di disapplicare o modificare unilateralmente la contrattazione integrativa: la nullità riguarda solo clausole genetiche contrarie ai vincoli della contrattazione nazionale o alla programmazione di bilancio, mentre l'intervento unilaterale è eccezionale e circoscritto ai casi espressamente previsti.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l'ente sanitario opera su un piano di parità e gli atti con cui pretende di ridurre il compenso non hanno natura autoritativa; pertanto non si applica il regime della disapplicazione degli atti amministrativi pensato per l'esercizio di pubblici poteri.
• Ai fini dell'ammissibilità del ricorso per cassazione, non è richiesta una forma sacramentale: è sufficiente che il ricorso contenga gli elementi necessari a rendere comprensibile la censura e la sua rilevanza, mentre l'irragionevole prolissità rileva solo se rende oscure le questioni o incomprensibile la critica alla sentenza impugnata.

Come è indicizzato