Cassazione Civile, Ordinanza n. 21322/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

La controversia origina dall’opposizione proposta da una azienda sanitaria locale avverso un decreto ingiuntivo che le aveva imposto di pagare integralmente, in favore del medico convenzionato poi deceduto e dei suoi eredi, i corrispettivi previsti dall’Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale relativi alle voci "NCP in rete" e "assistenza domiciliare integrata". L’ASL aveva ridotto unilateralmente tali importi mensili per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, invocando esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro regionale. Il ricorso per cassazione è stato articolato in sette motivi: violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sulla vincolatività degli atti regionali; errata lettura delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione; possibilità di rimodulare unilateralmente i compensi in quanto prestazioni facoltative e non LEA; rilevanza del comportamento concludente del medico come accettazione di un nuovo accordo; errata qualificazione dei compensi come corrispettivi e non come incentivi; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica ex art. 40 d.lgs. 165/2001; illegittima disapplicazione degli atti amministrativi che avevano perseguito i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha confermato il principio già affermato in precedenti conformi secondo cui, nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, la singola ASL non può ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale, neppure per esigenze di rientro dal disavanzo sanitario. Ha osservato che le norme invocate sul contenimento della spesa riguardano la programmazione sanitaria e i vincoli per le Regioni, ma non autorizzano la modifica unilaterale di accordi collettivi già conclusi. Ha inoltre escluso che il comportamento di fatto delle parti possa sostituire o modificare l’assetto negoziale fissato dalla contrattazione, che il carattere volontario di alcune prestazioni renda inesigibile il corrispettivo pattuito, e che l’art. 40 d.lgs. 165/2001 consenta alla ASL di incidere in via autoritativa sui compensi. È stata infine esclusa l’applicabilità della disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi, perché l’atto di riduzione del compenso non era espressione di potestà pubblica ma di un comportamento inadempiente in un rapporto di natura privatistica. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e con avviso sul raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata come fonte del quadro di contenimento della spesa e della disciplina del rapporto convenzionale, ma non ritenuta idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi pattuiti in contrattazione collettiva.

• Art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Invocata dalla ricorrente a sostegno dei vincoli finanziari regionali; non interpretata nel senso di consentire modifiche unilaterali degli accordi integrativi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata nel quadro normativo sul contenimento della spesa sanitaria, senza effetto derogatorio sulla contrattazione collettiva.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata tra le norme sul rientro dal disavanzo sanitario; non consente di disapplicare unilateralmente il trattamento economico convenzionale.

• Art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato come criterio interpretativo, ma non decisivo per fondare il potere unilaterale dell’ASL.

• Artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Evocati per sostenere l’eterointegrazione e la nullità delle clausole incompatibili; la Corte esclude che possano giustificare la rimodulazione unilaterale dei compensi nel caso concreto.

• Art. 1326 c.c.

  Invocato per sostenere la formazione di un nuovo accordo per facta concludentia; la Corte nega che nel rapporto convenzionale le parti possano modificare l’assetto contrattuale fuori dai livelli di contrattazione previsti.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40-bis

  La Corte afferma che l’art. 40 non attribuisce un generale potere unilaterale di modificare i compensi; la nullità riguarda solo clausole genetiche contrarie ai vincoli della contrattazione o alla programmazione, non consente interventi autoritativi ex post.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  La Corte esclude che l’atto di riduzione del compenso sia un provvedimento autoritativo disapplicabile, poiché esso opera in un rapporto privatistico e non in esercizio di supremazia pubblica.

• Art. 380-bis c.p.c.

  Richiamato per il procedimento camerale non partecipato.

• Art. 360, n. 3, c.p.c.

  Base formale delle censure di violazione di legge proposte nel ricorso.

• Art. 366 c.p.c.

  La Corte ribadisce che il ricorso non è inammissibile se, pur articolato con ampia premessa normativa, contiene gli elementi necessari a comprendere le censure.

• Art. 370, comma 2, c.p.c.

  Richiamato in tema di applicabilità del requisito di sinteticità anche al controricorso.

• Art. 118 disp. att. c.p.c.

  Usato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi.

• Art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Richiamato come norma che esige uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale, da realizzarsi attraverso la contrattazione collettiva.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Indicato quale disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale; la Corte ne ribadisce la natura regolata dalla contrattazione collettiva.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato in quanto norma di rinvio all’art. 40 d.lgs. 165/2001.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale gli aspetti economici sono regolati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; gli accordi individuali devono conformarvisi e le clausole difformi sono nulle nei limiti previsti dall’ordinamento.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi di rientro dal disavanzo incidono sulla programmazione e sulla contrattazione collettiva, ma non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi già pattuiti per le prestazioni rese.
• L’obbligo di adottare misure di rientro finanziario deve essere perseguito mediante gli strumenti e le procedure negoziali previsti dall’ordinamento, non con atti unilaterali dell’ente sul trattamento economico del professionista convenzionato.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale la PA opera su un piano di parità negoziale e l’atto con cui pretende di rideterminare in peius il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma si colloca nell’area dell’inadempimento di un’obbligazione privatistica.
• Il comportamento concludente delle parti non può derogare all’assetto economico fissato dalla contrattazione collettiva quando l’ordinamento riserva a quest’ultima la determinazione delle condizioni economiche del rapporto.
• L’art. 40 d.lgs. 165/2001 non legittima una disapplicazione generalizzata della contrattazione integrativa in corso di rapporto; la nullità ivi prevista riguarda la clausola genetica contraria ai vincoli contrattuali o di bilancio, non un potere successivo e autoritativo di modifica unilaterale.
• La disapplicazione degli atti amministrativi ex L. n. 2248 del 1865, all. E, opera solo quando l’atto amministrativo costituisce esercizio di potestà pubblica rilevante nel giudizio; non si applica a un atto che, nel concreto rapporto convenzionale, si risolve in un comportamento di inadempimento privatistico.

Come è indicizzato