Cassazione Civile, Ordinanza n. 21323/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal pagamento, richiesto da una medico convenzionata e riconosciuto in primo e secondo grado, dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale con riferimento alle voci "assistenza domiciliare integrata" e "governo clinico". L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, sostenendo che i provvedimenti regionali e commissariali adottati nel quadro del piano di rientro dal disavanzo sanitario imponessero il contenimento della spesa e consentissero la rimodulazione unilaterale dei compensi. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto: violazione della normativa statale e regionale sul rientro dal deficit e sulla programmazione sanitaria; erronea affermazione della necessità di una modifica consensuale dell'AIR; possibilità di ridurre unilateralmente i compensi per prestazioni facoltative e incentivi non rientranti nei LEA; valorizzazione indebita del comportamento concludente delle parti; violazione della disciplina dell'accordo collettivo nazionale e dell'AIR; nullità delle clausole decentrate incompatibili con gli strumenti di programmazione economica; e illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi con i quali l'ASL aveva concretamente realizzato i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per la parte economica, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi; che le norme sul contenimento della spesa e sul piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL il potere di modificare unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; che eventuali esigenze sopravvenute di riduzione della spesa devono essere perseguite nelle sedi e secondo le procedure negoziali previste; che l'intervento dell'ASL non aveva natura autoritativa, ma si collocava su un piano privatistico e quindi non poteva essere giustificato come esercizio di potere pubblico né come atto disapplicabile ai sensi della normativa invocata. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e con atto della sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria e sul rientro dal disavanzo non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata nel quadro delle regole di coordinamento del contenimento della spesa sanitaria

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata a supporto del quadro normativo sul rientro dal disavanzo sanitario

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata a supporto del quadro normativo sul rientro dal disavanzo sanitario

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente, ma non idoneo a fondare la riduzione unilaterale dei compensi

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente per sostenere l'eterointegrazione o la nullità delle clausole, ma la Corte esclude che giustifichino la modifica unilaterale dei compensi

• art. 1326 c.c.

  la Corte esclude che il comportamento concludente delle parti possa integrare un nuovo accordo idoneo a modificare la disciplina collettiva

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  la disciplina economica del rapporto deve rispettare l'accordo collettivo nazionale e quello integrativo regionale

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  le voci economiche previste dall'AIR non potevano essere ridotte unilateralmente dalla singola ASL

• D.Lgs. n. 165 del 2001, artt. 40 e 40-bis

  la nullità e la disapplicazione riguardano soltanto le clausole contrattuali invalide secondo i presupposti di legge; non è ammesso un intervento unilaterale al di fuori dei casi eccezionali previsti

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  non applicabili agli atti impugnati, perché la riduzione del compenso non costituisce espressione di potestà autoritativa

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  il rapporto convenzionale deve assicurare uniformità su base nazionale e non può essere alterato unilateralmente dalla singola ASL

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  il sistema convenzionale con i medici di medicina generale resta affidato alla contrattazione collettiva

• L. n. 291 del 2020, art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato solo sul piano procedurale per la trattazione in camera di consiglio

• art. 366 c.p.c.

  non richiede una struttura rigida del ricorso, purché siano comprensibili censure, fatti e rilevanza delle questioni

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  utilizzato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è rimessa alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il singolo contratto o il singolo atto aziendale devono conformarvisi.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente compensi e indennità già previsti dalla contrattazione collettiva.
• Le eventuali modifiche ai trattamenti economici devono essere perseguiti attraverso le procedure negoziali previste dai diversi livelli di contrattazione, non mediante atto unilaterale della ASL.
• L'atto con cui la ASL ridetermina in peius il compenso dovuto al professionista convenzionato, in assenza di una specifica base legale autoritativa, ha natura privatistica e si valuta come inadempimento dell'obbligazione contrattuale.
• Il comportamento di fatto delle parti non può derogare alla disciplina collettiva quando l'assetto economico del rapporto è riservato alla contrattazione e non alla libera negoziazione individuale.
• La nullità prevista per la contrattazione integrativa pubblica opera solo in caso di nullità genetica delle clausole contrarie ai vincoli legali o finanziari; non legittima un potere generale di intervento unilaterale al di fuori dei casi eccezionali previsti dalla legge.
• L'atto aziendale di riduzione del compenso non è disapplicabile ai sensi della legge sul procedimento amministrativo in senso sostanziale quando non esprime potestà autoritativa, ma si colloca nel piano paritetico del rapporto convenzionale.

Come è indicizzato