Cassazione Civile, Ordinanza n. 21321/2022 del 06/07/2022

Esito

La controversia

Una azienda sanitaria locale aveva ridotto unilateralmente alcuni compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, relativi a voci come NCP in gruppo, personale NCP in gruppo, assistenza domiciliare integrata e zone disagiate, pur a fronte di prestazioni rimaste invariaten. I medici convenzionati avevano ottenuto decreti ingiuntivi per il pagamento integrale; i giudici di merito avevano respinto le opposizioni della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale. Nel ricorso per cassazione la ASL deduceva, in sintesi: (1) la natura autoritativa e inderogabile dei propri atti e di quelli regionali/commissariali adottati per contenere la spesa sanitaria nel rispetto dei LEA e del piano di rientro; (2) l'erronea lettura degli atti regionali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la modifica consensuale dell'AIR; (3) la possibilità di rimodulare unilateralmente i compensi in forza dei provvedimenti di rientro dal deficit; (4) che la riduzione avrebbe riguardato prestazioni facoltative e volontarie, sicché il comportamento dei medici avrebbe potuto integrare un nuovo accordo; (5) che le voci retributive erano incentivi per forme volontarie di organizzazione dell'attività e non corrispettivi dovuti in senso stretto; (6) la nullità delle clausole della contrattazione decentrata non più compatibili con la programmazione economica; (7) l'inapplicabilità del divieto di disapplicare atti amministrativi, sostenendo che gli atti di riduzione avevano natura pubblicistica.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha richiamato la propria giurisprudenza recente, già formatasi su controversie analoghe, secondo cui le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi connessi al piano di rientro non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale per i medici convenzionati. Il rapporto convenzionale è infatti regolato da accordi collettivi cui devono conformarsi i contratti individuali, con necessità di perseguire gli obiettivi di spesa attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle rispettive competenze. È stato inoltre ribadito che l'atto con cui la ASL riduce il compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto; perciò non può essere giustificato né dalla disciplina sulla contrattazione integrativa del pubblico impiego né dalle norme sull'eventuale disapplicazione di atti amministrativi. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ricorrente per sostenere gli obblighi di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne legge il sistema come non idoneo a comprimere unilateralmente la contrattazione collettiva dei medici convenzionati

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dalla ricorrente nel quadro del piano di rientro e del contenimento della spesa

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata dalla ricorrente a sostegno del potere di contenimento della spesa sanitaria

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata dalla ricorrente per fondare gli interventi di rientro dal disavanzo sanitario

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato dalla ricorrente in tema di interpretazione delle norme invocate

• art. 1339 c.c.

  invocato dalla ricorrente, ma la Corte esclude che la disciplina del rapporto consenta inserzioni o modifiche unilaterali in peius

• art. 1418 c.c.

  richiamato per sostenere la nullità delle clausole incompatibili con i vincoli finanziari; la Corte precisa che la nullità ex art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda la contrattazione integrativa solo nei limiti previsti dalla legge

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ricorrente; non muta il principio per cui non è consentita una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ricorrente nell'argomentazione complessiva, ma la Corte conferma la vincolatività degli accordi collettivi applicabili

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ricorrente per sostenere la conclusione di un nuovo accordo mediante comportamento concludente; la Corte esclude che le parti del singolo rapporto possano negoziare in deroga agli accordi collettivi

• art. 54 A.C.N. medici di medicina generale

  richiamato come fonte della disciplina dei compensi relativi ai nuclei di cure primarie e voci affini; la Corte lo colloca nel sistema della contrattazione collettiva vincolante

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  richiamato per le voci economiche oggetto di riduzione; la Corte afferma che tali compensi non possono essere unilateralmente ridotti dalla ASL

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  la Corte afferma che le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità rileva solo per vizi genetici della contrattazione integrativa; il potere unilaterale è eccezionale, temporaneo e circoscritto alla sessione negoziale e non consente interventi in peius fuori dai casi previsti

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato per il rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001 nel sistema del pubblico impiego contrattualizzato

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  la Corte esclude che gli atti della ASL di riduzione dei compensi siano espressione di potestà autoritativa e quindi disapplicabili ai sensi di tali norme

• L. n. 833/1978, art. 48

  richiamato come base della necessaria uniformità nazionale del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale

• D.Lgs. n. 502/1992, art. 8

  richiamato come fonte della disciplina del rapporto convenzionale; la Corte afferma che le esigenze di riduzione della spesa non ne derogano la struttura contrattuale

• L. n. 311/2004

  la Corte precisa che la normativa sul rientro dal disavanzo non elimina il ruolo della contrattazione collettiva nazionale e decentrata

• L. n. 191/2009, art. 2, commi 71 e 72

  la Corte afferma che l'obiettivo di contenimento della spesa per il personale anche a convenzione va perseguito tramite ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non mediante intervento unilaterale sul trattamento retributivo

• d.lgs. n. 150/2009

  richiamato per spiegare il carattere eccezionale del potere unilaterale nella contrattazione integrativa del pubblico impiego

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medici di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; la singola azienda sanitaria non può modificare unilateralmente i compensi pattuiti, neppure per esigenze di contenimento della spesa o di rientro dal disavanzo.
• Le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria incidono sulla programmazione e sulla contrattazione collettiva, ma non trasformano l'atto dell'azienda sanitaria in un provvedimento autoritativo idoneo a derogare ai compensi contrattualmente dovuti.
• Il carattere volontario dell'adesione a forme organizzative accessorie o incentivanti non legittima la riduzione unilaterale del corrispettivo per le prestazioni rese secondo le condizioni contrattualmente previste.
• Nel pubblico impiego contrattualizzato, e nei rapporti convenzionali a esso assimilabili quanto alla struttura delle fonti, la nullità delle clausole integrative opera nei soli limiti previsti dalla legge e riguarda i vizi genetici dell'accordo, non potendo essere usata per giustificare interventi unilaterali successivi in peius.
• L'atto con cui l'amministrazione riduce unilateralmente un compenso dovuto in base a un rapporto contrattuale non è espressione di potestà autoritativa e non è quindi disapplicabile secondo la disciplina degli atti amministrativi incompatibili con il diritto soggettivo azionato.

Come è indicizzato