Cassazione Civile, Ordinanza n. 07206/2023 del 10/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione di una azienda sanitaria locale a un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento integrale dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, relativi a prestazioni di nuclei di cure primarie h. 24 in gruppo, assistenza domiciliare integrata e governo clinico. L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo mensile unitario per assistito, pur lasciando invariata la prestazione richiesta. La Corte d'appello ha confermato il rigetto dell'opposizione, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei corrispettivi. Nel ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto: violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile delle delibere regionali e aziendali; necessità di consentire la riduzione dei compensi per prestazioni asseritamente facoltative e fuori dai LEA; possibilità di ritenere formato un nuovo accordo per comportamento concludente del medico; nullità delle clausole contrattuali incompatibili con la programmazione economica; impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per conseguire i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibile l'impugnazione ma infondate tutte le censure, richiamando un orientamento già consolidato: il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; le esigenze di contenimento della spesa e gli atti regionali di piano di rientro non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti; eventuali modifiche devono passare attraverso le procedure di negoziazione collettiva; l'atto di riduzione del compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto. Conseguentemente, la ASL è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità e, ricorrendone i presupposti, è stato dato atto della possibilità del raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  norma processuale invocata per denunciare violazione di legge nei vari motivi di ricorso

• art. 366 c.p.c.

  richiamato per escludere l'inammissibilità del ricorso, ove l'atto consenta di comprendere le censure

• art. 370 c.p.c.

  estende al controricorso i requisiti di contenuto e chiarezza richiamati dalla Corte

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  utilizzato per richiamare per relationem la motivazione di precedente conforme

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto della ricorrenza delle condizioni per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto

• L. n. 311/2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  invocata per sostenere gli obblighi regionali di contenimento della spesa sanitaria e di modifica degli atti di programmazione, ma ritenuta non idonea a giustificare la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dalla ricorrente nel quadro delle norme sul rientro dal disavanzo sanitario

• L. n. 266/2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata dalla ricorrente a sostegno del potere di contenimento della spesa

• L. n. 296/2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata dalla ricorrente in funzione del piano di rientro

• L. n. 191/2009, art. 2, commi 71 e 72

  richiamata dalla Corte per affermare che il contenimento della spesa va perseguito nel rispetto della contrattazione, non con interventi unilaterali sul trattamento economico

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente in tema di interpretazione delle fonti e delle delibere

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere l'inserzione automatica di clausole imposte dalle fonti sovraordinate, tesi disattesa

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere l'integrazione del contratto secondo legge, ma non ritenuto idoneo a legittimare la riduzione unilaterale

• art. 1418 c.c.

  invocato per sostenere la nullità delle clausole incompatibili con i vincoli di spesa; la Corte precisa che la nullità rilevante ex art. 40 d.lgs. 165/2001 è solo genetica

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ricorrente nel medesimo contesto di nullità parziale

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per comportamento concludente, tesi esclusa dalla Corte

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  richiamato per affermare che le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la Corte esclude che consenta riduzioni unilaterali dei compensi e chiarisce che la nullità prevista riguarda solo quella genetica delle clausole incompatibili

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  invocato dalla ricorrente nel tema della compatibilità economica della contrattazione integrativa

• art. 48 l. n. 833/1978

  richiamato dalla Corte quale norma che esige uniformità del rapporto convenzionale con il SSN sul territorio nazionale

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  richiamato dalla Corte come base del sistema convenzionale e della sua conformazione agli accordi collettivi nazionali e integrativi

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente in relazione ai compensi per i nuclei di cure primarie e alle altre voci oggetto di riduzione

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  richiamato in relazione ai compensi ridotti unilateralmente dall'ASL

• art. 5 l. n. 2248/1865, all. E

  invocato per sostenere la possibilità di disapplicare gli atti amministrativi; la Corte esclude che gli atti unilaterali dell'ASL avessero natura autoritativa

• art. 4 l. n. 2248/1865, all. E

  richiamato nel medesimo contesto della disapplicazione degli atti amministrativi

• D.G.R. Abruzzo n. 592/2008

  richiamata come atto regionale di fissazione dei tetti di spesa e delle linee guida per la riduzione da attuare tramite concertazione

• Decreto del Commissario ad acta n. 27/2011

  richiamato per confermare l'esclusione del potere delle ASL di modificare unilateralmente i contenuti normativi ed economici degli AIR

• Cass. n. 11566/2021

  richiamata come precedente conforme al principio di illegittimità della riduzione unilaterale dei compensi

• Cass. n. 19327/2021

  richiamata come precedente conforme

• Cass. n. 22440/2021

  richiamata come precedente conforme

• Cass. n. 27782/2021

  richiamata come precedente conforme

• Cass. n. 27661/2022

  richiamata e integralmente condivisa quale precedente speculare che enuncia i principi decisivi della controversia

• Cass. n. 21397/2019

  richiamata in tema di requisiti di sinteticità e ammissibilità degli atti processuali

• Cass. n. 2244/2015

  richiamata dalla ricorrente sulla disapplicazione degli atti amministrativi nei giudizi tra privati

• Corte cost. n. 117/2018

  richiamata dalla ricorrente in tema di vincoli del piano di rientro e LEA

• Corte cost. n. 157/2019

  richiamata dalla Corte sul sistema delle fonti del rapporto convenzionale e sulla conformazione al modello del lavoro pubblico contrattualizzato

• Corte cost. n. 186/2016

  richiamata dalla Corte nel medesimo senso

• d.lgs. n. 150/2009, art. 40, commi 3 bis e 3 ter

  richiamati per spiegare il limitato e eccezionale potere unilaterale del datore di lavoro pubblico nella contrattazione integrativa

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica deriva dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; il singolo rapporto deve conformarsi a tali fonti e non può esserne modificato unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di attuazione del piano di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre in via unilaterale i compensi pattuiti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite mediante le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce unilateralmente il compenso del convenzionato non ha natura autoritativa, ma incide su un rapporto di diritto privato/paritetico e va valutato secondo le regole dell'autonomia contrattuale e dell'inadempimento.
• La nullità rilevante della contrattazione integrativa ex art. 40 d.lgs. 165/2001 è quella genetica delle clausole contrarie ai vincoli o prive di copertura programmatoria; non legittima un intervento unilaterale successivo dell'amministrazione sul contenuto economico di accordi validamente stipulati.
• Il carattere volontario dell'adesione a forme organizzative convenzionate non elimina il diritto del professionista al compenso stabilito dalla contrattazione, quando le prestazioni siano rese nel rispetto delle condizioni contrattuali previste.

Come è indicizzato