Cassazione Civile, Ordinanza n. 06511/2023 del 03/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rapporto convenzionale di un medico di medicina generale addetto alla continuità assistenziale con l’azienda sanitaria territoriale. Il giudizio riguarda, da un lato, la legittimità della previsione nell’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo di un’indennità di rischio e di altre voci compensative e, dall’altro, la legittimità della successiva riduzione unilaterale di alcuni compensi da parte dell’azienda sanitaria in attuazione di misure di contenimento della spesa e di piani di rientro regionali. Il medico ricorrente principale sostiene che la clausola regionale non fosse nulla, perché coerente con la contrattazione nazionale e con la possibilità di prevedere compensi ulteriori per condizioni locali di disagio; contesta inoltre la qualificazione del compenso come automaticamente onnicomprensivo e deduce che la specificità del territorio giustificasse l’indennità. L’azienda sanitaria, nel ricorso incidentale, sostiene invece che gli atti regionali e aziendali, adottati in un contesto di piano di rientro, imponessero la riduzione dei compensi; che le voci contestate fossero incentivi facoltativi estranei ai LEA; che la riduzione potesse essere disposta unilateralmente; e che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati. In ricorso principale vengono denunciati, in sintesi, il contrasto della decisione con le norme sulla contrattazione del pubblico impiego contrattualizzato e sull’autonomia degli accordi regionali; la violazione degli artt. 8, 14 e 72 dell’ACN; e vizi nella ricostruzione del contenuto dell’accordo regionale e della relativa prova. Nel ricorso incidentale vengono dedotte violazioni delle norme sui piani di rientro, sulla nullità delle clausole contrattuali incompatibili con la programmazione economica e sulla natura degli atti adottati dalla ASL.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell’azienda sanitaria. Ha confermato la decisione della Corte d’appello che aveva dichiarato nulla la clausola dell’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo istitutiva in via generalizzata dell’indennità di rischio per tutti i medici della continuità assistenziale, perché non sorretta da una specifica individuazione di particolari condizioni di disagio e difficoltà, richiesta dalla contrattazione nazionale. Ha inoltre confermato l’illegittimità della riduzione unilaterale dei compensi operata dall’azienda sanitaria: le esigenze di contenimento della spesa e il piano di rientro non consentono alla singola ASL di modificare in peius, unilateralmente, il trattamento economico fissato dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa. La Corte ha ribadito che il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale si svolge su base privatistica e che gli atti unilaterali dell’azienda, in questa materia, non hanno natura autoritativa. Spese compensate per soccombenza reciproca e disposto l’avvertimento sul raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  usato come norma processuale per dedurre i vizi di violazione di legge nei ricorsi principale e incidentale.

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato come fondamento del sistema di contrattazione collettiva applicabile ai rapporti convenzionali con il SSN.

• art. 52, comma 27, L. 289/2002

  richiamato in relazione al rinvio all’art. 40 del d.lgs. 165/2001 e al regime della contrattazione decentrata.

• artt. 40 e 45 d.lgs. 165/2001

  richiamati per affermare che la contrattazione collettiva vincola le amministrazioni e che le clausole nulle sono solo quelle in contrasto con i vincoli del livello superiore o con la programmazione di spesa.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato quale disciplina del rapporto convenzionale e della sua regolazione tramite accordi collettivi.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato per il principio di uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati su tutto il territorio nazionale.

• art. 14 A.C.N. 20 gennaio 2005

  interpretato come norma che consente agli accordi regionali di definire parametri di valutazione di specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non di introdurre aumenti generalizzati e automatici del compenso.

• art. 72 A.C.N. 20 gennaio 2005

  richiamato dalla ricorrente principale come previsione dell’onnicomprensività dell’importo orario, ma la Corte ne esclude l’effetto impeditivo rispetto a compensi ulteriori solo se conformi ai limiti dell’accordo nazionale.

• art. 2-nonies d.l. 81/2004 conv. in L. 138/2004

  richiamato dalla Corte per affermare che la contrattazione nazionale disciplina anche quella regionale e aziendale nei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  richiamato dall’azienda per sostenere i vincoli derivanti dal piano di rientro e dalle misure di contenimento della spesa; la Corte ne limita però la portata rispetto alla contrattazione collettiva.

• art. 6 intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  invocato nel ricorso incidentale come base dei vincoli di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  invocato nel ricorso incidentale come ulteriore fonte dei vincoli finanziari regionali.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  richiamato nel ricorso incidentale per sostenere l’obbligo regionale di rientro dal disavanzo.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato dall’azienda nel quadro interpretativo delle norme sul contenimento della spesa.

• artt. 1339, 1374, 1418 e 1419 c.c.

  invocati per sostenere la nullità/eterointegrazione delle clausole contrattuali incompatibili con i vincoli di spesa; la Corte ribadisce che la nullità opera solo per contrasto genetico con il livello superiore di contrattazione.

• art. 1326 c.c.

  richiamato dall’azienda per sostenere che la riduzione delle condizioni economiche avrebbe potuto determinare un nuovo accordo per facta concludentia; la Corte esclude che il singolo rapporto possa derogare alla contrattazione collettiva.

• artt. 1362 e 1344 c.c.

  invocati nel ricorso principale per l’interpretazione della clausola regionale e per escluderne la natura elusiva o illecita.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  richiamati come norme processuali in tema di disponibilità e contestazione dei fatti e delle difese.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  la Corte afferma che le amministrazioni devono adempiere agli obblighi contrattuali collettivi e che la nullità riguarda solo le clausole incompatibili con i vincoli del contratto nazionale o della programmazione di spesa.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dall’azienda per sostenere l’illegittimità delle clausole onerose; la Corte respinge la tesi.

• art. 5 L. 2248/1865, all. E

  invocato per la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte esclude che gli atti di riduzione del compenso abbiano natura autoritativa disapplicabile in questo contesto.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la contrattazione collettiva nazionale fissa i limiti della contrattazione regionale e aziendale; le clausole decentrate che si pongano in contrasto con tali limiti sono nulle.
• La contrattazione regionale può prevedere compensi aggiuntivi solo se ciò avviene per specifiche e puntuali condizioni di disagio o difficoltà dell’attività convenzionale; una maggiorazione generalizzata e automatica del compenso, sganciata da tali presupposti, integra una non consentita deroga al trattamento uniforme.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi fissati dalla contrattazione collettiva, dovendo eventuali modifiche essere perseguite attraverso i corretti livelli negoziali.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l’ente pubblico non esercita un potere autoritativo paragonabile a quello tipico della pubblica amministrazione in senso stretto: l’atto di riduzione unilaterale del compenso ha natura privatistica ed è incompatibile con il sistema delle fonti della contrattazione collettiva.
• Il comportamento concludente del singolo rapporto non può validamente sostituire o derogare alla disciplina economica stabilita dai livelli di contrattazione collettiva, quando l’assetto delle obbligazioni sia riservato a fonti collettive inderogabili.

Come è indicizzato