Cassazione Civile, Ordinanza n. 12996/2023 del 12/05/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda il compenso dovuto a un medico convenzionato di continuità assistenziale per il periodo 2012-2018. In primo grado l’opposizione dell’azienda sanitaria a un decreto ingiuntivo era stata respinta; in appello, la corte territoriale ha parzialmente riformato la decisione, escludendo la spettanza dell’indennità di rischio perché prevista da una clausola dell’accordo integrativo regionale ritenuta nulla in quanto contrastante con l’accordo collettivo nazionale, ma ha confermato il diritto del medico agli altri compensi oggetto di riduzione unilaterale da parte dell’azienda. Il medico ricorrente ha censurato la statuizione di nullità della clausola regionale e ha sostenuto che l’accordo integrativo regionale fosse legittimo perché compatibile con la contrattazione nazionale e fondato sulla valutazione delle specifiche condizioni di rischio/disagio del territorio regionale. L’azienda sanitaria, con ricorso incidentale, ha invece sostenuto che i provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria avessero natura vincolante e imponessero la riduzione unilaterale dei compensi, anche per prestazioni facoltative e ulteriori rispetto ai LEA; ha inoltre dedotto che l’atto di riduzione fosse legittimo e che, in sostanza, il medico avesse accettato nuove condizioni eseguendo comunque le prestazioni. Sono stati dunque denunciati, da un lato, la violazione delle norme sulla contrattazione collettiva nel settore sanitario convenzionato e, dall’altro, la violazione delle norme sul piano di rientro e sui poteri di adeguamento dei compensi da parte dell’amministrazione.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell’azienda sanitaria. Ha confermato l’orientamento secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della continuità assistenziale, la contrattazione integrativa regionale non può introdurre in via generalizzata un compenso aggiuntivo orario in contrasto con la disciplina nazionale, se manca la specificazione di particolari e specifiche condizioni di disagio o difficoltà richiesta dall’accordo nazionale; perciò la clausola regionale sull’indennità di rischio è nulla. Ha inoltre ribadito che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i tetti di spesa del piano di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa, dovendo le modifiche passare per le procedure negoziali previste. Ne è conseguita la conferma della sentenza impugnata nella parte compatibile con tali principi e la reiezione di tutte le censure. Spese di legittimità compensate per soccombenza reciproca; disposto il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  Norma processuale invocata per denunciare violazioni di legge nei motivi di ricorso principale e incidentale.

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  Richiamato come base della contrattazione collettiva nel settore sanitario convenzionato e del rapporto tra accordi nazionali e livelli decentrati.

• art. 52, comma 27, L. 289/2002

  Richiamato in relazione al sistema di contrattazione e ai limiti degli interventi sul trattamento economico.

• artt. 40 e 45 d.lgs. 165/2001

  Richiamati per sostenere i limiti della contrattazione integrativa e l’obbligo delle amministrazioni di rispettare i contratti collettivi.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale fonte della disciplina del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale.

• art. 48 L. 833/1978

  Indicato come norma che presidia l’uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sull’intero territorio nazionale.

• art. 14 A.C.N. Medicina generale 2005

  Interpretato nel senso che consente agli accordi regionali di definire parametri per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non di introdurre maggiorazioni generalizzate non legate a tali condizioni.

• art. 13 A.I.R. Abruzzo 2006

  La clausola che prevedeva l’indennità di rischio è stata ritenuta nulla perché introduceva un compenso aggiuntivo generalizzato e non coerente con i limiti della contrattazione nazionale.

• art. 72 A.C.N. Medicina generale 2005

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la non esclusività dell’onnicomprensività del compenso orario e la possibilità di ulteriori emolumenti.

• art. 1362 ss. c.c.

  Invocato per l’interpretazione dell’accordo regionale in relazione alla reale portata della clausola sull’indennità di rischio.

• art. 1344 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente principale, senza che la Corte ne fondi la decisione su un autonomo profilo decisorio.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Richiamati dalla ricorrente principale con riguardo alla valutazione delle risultanze di causa.

• L. 311/2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  Richiamata dall’azienda sanitaria a sostegno dei vincoli di spesa e del quadro di rientro finanziario, ma ritenuta non idonea a legittimare la modifica unilaterale dei compensi contrattuali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata nel contesto dei vincoli di contenimento della spesa sanitaria.

• L. 266/2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dall’azienda sanitaria per fondare gli interventi di contenimento della spesa.

• L. 296/2006, art. 1, comma 796

  Richiamata per sostenere i poteri connessi al piano di rientro e ai vincoli economico-finanziari.

• art. 12 preleggi

  Richiamato in relazione all’interpretazione delle norme e degli atti collettivi.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dall’azienda sanitaria per sostenere la nullità/disapplicazione delle clausole incompatibili con i vincoli pubblici e l’integrazione del regolamento contrattuale.

• art. 1326 c.c.

  Invocato per sostenere che la condotta del medico e l’esecuzione delle prestazioni potessero integrare un nuovo accordo sulle condizioni economiche.

• L. 2248/1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Richiamati per contestare la disapplicazione degli atti amministrativi con cui l’ASL aveva ridotto i compensi; la Corte esclude che quegli atti abbiano natura autoritativa.

• art. 40 bis d.lgs. 165/2001

  Richiamato nel motivo incidentale in tema di compatibilità degli oneri della contrattazione decentrata con la programmazione economica.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  Applicato per dare atto della ricorrenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della continuità assistenziale, la contrattazione integrativa regionale è valida solo entro i limiti tracciati dalla contrattazione nazionale: una maggiorazione economica generalizzata è nulla se l’accordo nazionale consente interventi regionali soltanto per specifiche condizioni di disagio o difficoltà, che devono essere concretamente individuate.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di modificare unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite mediante gli strumenti e le procedure negoziali previsti dall’ordinamento.
• Nel rapporto convenzionale con i medici convenzionati, gli atti con cui l’azienda riduce in peius il compenso non hanno natura autoritativa, ma si collocano nell’ambito di un rapporto paritetico e privatistico; pertanto non possono essere giustificati richiamando i poteri pubblicistici di disapplicazione propri di altri modelli di accreditamento sanitario.
• La validità della clausola decentrata va valutata in base al suo contenuto negoziale e alla sua coerenza con il livello nazionale competente: non è sufficiente invocare, in sede giudiziale, una generica pericolosità del servizio o l’esistenza di condizioni territoriali di disagio se tali condizioni non sono state specificate e valorizzate dall’accordo regionale stesso.
• La mera esecuzione della prestazione da parte del professionista, dopo la comunicazione di una riduzione unilaterale del compenso, non vale di per sé a modificare il regolamento contrattuale né a integrare un nuovo accordo, quando il contenuto economico del rapporto è riservato alla contrattazione collettiva.
• La nullità della contrattazione integrativa opera quando la clausola è sin dall’origine incompatibile con il contratto nazionale o con i limiti legali della contrattazione decentrata; non è sufficiente invocare un successivo obiettivo di risparmio per rendere legittima una modifica unilaterale del compenso già pattuito.

Come è indicizzato