Cassazione Civile, Ordinanza n. 13000/2023 del 12/05/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato nei confronti dell'azienda sanitaria, avente ad oggetto il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale per il periodo 2013-2017, in particolare per le voci "indennità di rischio", "indennità di reperibilità" e "festività di particolare rilevanza". La Corte d'appello aveva ritenuto non dovuta l'indennità di rischio perché introdotta da una clausola dell'accordo regionale ritenuta nulla per contrasto con l'Accordo Collettivo Nazionale, mentre aveva riconosciuto il diritto del medico agli ulteriori compensi ridotti unilateralmente dall'azienda sanitaria, escludendo che esigenze di contenimento della spesa consentissero una modifica unilaterale del trattamento economico pattuito in sede collettiva. Il medico ricorreva per cassazione con tre motivi, sostenendo che la clausola regionale non fosse in contrasto con la contrattazione nazionale e che l'art. 14 dell'ACN consentisse agli accordi regionali di definire parametri relativi a specifiche condizioni di disagio e difficoltà; censurava inoltre l'interpretazione dell'accordo regionale e deduceva che la valutazione del rischio fosse stata compiuta per tutte le sedi regionali. L'azienda sanitaria proponeva ricorso incidentale con sette censure, sostenendo che gli atti regionali e aziendali adottati per il piano di rientro avevano natura vincolante e imponevano la riduzione dei compensi, che si trattava di incentivi facoltativi e non di prestazioni essenziali, che la rimodulazione poteva essere disposta unilateralmente, che il comportamento concludente del medico integrasse un nuovo accordo, che i compensi avessero natura incentivante e non corrispettiva, che le clausole contrattuali incompatibili con la programmazione economica dovessero essere nulle e che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'azienda sanitaria. Ha confermato che la clausola dell'accordo integrativo regionale che prevedeva in modo generalizzato l'indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale era nulla, perché la contrattazione regionale poteva intervenire solo per specificare particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non per introdurre una maggiorazione automatica del compenso orario in contrasto con l'assetto fissato dalla contrattazione nazionale. Ha inoltre ribadito che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i tetti di spesa del piano di rientro non autorizzano l'azienda sanitaria a modificare unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva, poiché gli obblighi economici devono essere modificati nelle sedi negoziali competenti e l'atto unilaterale di riduzione non ha natura autoritativa. La Corte ha quindi confermato la decisione di merito quanto al non riconoscimento dell'indennità di rischio e al riconoscimento degli ulteriori compensi non unilateralmente riducibili. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per soccombenza reciproca; è stato inoltre dato atto del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.

  norma processuale utilizzata per censurare violazioni di legge nei motivi di ricorso; la Corte esamina i motivi come doglianze di violazione e falsa applicazione di norme sostanziali e collettive.

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato quale fondamento del sistema di contrattazione degli accordi per la medicina convenzionata; la Corte ribadisce che la contrattazione decentrata deve conformarsi a quella nazionale.

• artt. 40 e 45 d.lgs. 165/2001

  richiamati per affermare che le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi e che la nullità rileva solo per le clausole in contrasto con i vincoli della contrattazione superiore o con la programmazione di spesa.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  norma richiamata come base del rapporto convenzionale e del sistema degli accordi collettivi per la medicina generale.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato a fondamento del principio di uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sull'intero territorio nazionale.

• art. 14 A.C.N. Medicina Generale 2005

  la Corte lo interpreta nel senso che consente agli accordi regionali solo la definizione di parametri per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non una maggiorazione generalizzata e automatica del compenso.

• art. 13 A.I.R. Abruzzo 9.8.2006

  ritenuto nullo nella parte in cui prevede in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario per tutti i medici di continuità assistenziale, perché eccede i limiti della contrattazione regionale.

• art. 72 A.C.N. Medicina Generale 2005

  invocato dalla ricorrente principale per sostenere l'onnicomprensività dell'importo orario; la Corte non accoglie tale lettura estensiva.

• art. 1, commi 173, 176, 178, 180, L. 311/2004

  richiamati dalla ricorrente incidentale come norme sul contenimento della spesa sanitaria; la Corte afferma che non legittimano la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata nel quadro delle misure di contenimento della spesa e del coordinamento della programmazione sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  invocati dall'azienda sanitaria a sostegno dei vincoli di spesa e della natura inderogabile degli atti regionali.

• art. 1, comma 796, L. 296/2006

  richiamato come disposizione sul rientro dal disavanzo sanitario e sul contenimento della spesa.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato per l'interpretazione delle norme e degli atti collettivi; la Corte privilegia una lettura sistematica coerente con la disciplina della contrattazione collettiva.

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente incidentale, senza che la Corte ne faccia applicazione in senso favorevole alla tesi della modifica unilaterale.

• art. 1418 c.c.

  richiamato con riferimento alla nullità delle clausole contrattuali in contrasto con norme imperative o con i vincoli della contrattazione superiore.

• art. 1419 c.c.

  richiamato in tema di nullità parziale delle clausole contrattuali.

• art. 1374 c.c.

  invocato nel tentativo di ricondurre il contenuto contrattuale agli effetti della normativa esterna e degli atti di programmazione.

• art. 1362 ss. c.c.

  richiamati per l'interpretazione dell'accordo regionale; la Corte esclude che l'accordo consenta una lettura favorevole alla generalizzata indennità di rischio.

• art. 1344 c.c.

  richiamato dalla ricorrente principale senza che la Corte ne valorizzi l'applicazione.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato in relazione alla valutazione delle risultanze di causa, ma la Corte osserva che non è consentito un diverso accertamento di merito in cassazione.

• art. 416 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente principale nel contestare la valutazione probatoria e interpretativa del giudice di merito.

• art. 40 bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ricorrente incidentale in tema di controllo sulla contrattazione decentrata e compatibilità economica.

• artt. 4 e 5 L. 2248/1865, all. E

  la Corte esclude che gli atti aziendali di riduzione dei compensi siano atti autoritativi disapplicabili nel rapporto convenzionale, poiché hanno natura privatistica.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  applicato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e di continuità assistenziale, la contrattazione regionale è valida solo entro i limiti fissati dalla contrattazione nazionale: una clausola regionale è nulla se introduce un compenso aggiuntivo generalizzato che non sia ancorato a specifiche condizioni di disagio o difficoltà previste dall'accordo nazionale.
• La previsione nazionale che consente compensi aggiuntivi per particolari condizioni di disagio richiede una effettiva specificazione dei parametri e delle situazioni rilevanti; in mancanza di tale specificazione, la maggiorazione si traduce in una modifica non consentita dell'assetto economico uniforme.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti dalla contrattazione collettiva; le modifiche devono avvenire nelle sedi negoziali competenti.
• Nel rapporto convenzionale con il SSN, l'atto con cui l'amministrazione ridetermina unilateralmente il compenso non ha natura autoritativa, ma opera sul piano privatistico del rapporto, con conseguente inapplicabilità del modello della disapplicazione degli atti amministrativi autoritativi.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa è ravvisabile soltanto quando esse siano geneticamente contrastanti con i vincoli della contrattazione superiore o con i limiti di programmazione economica previsti dalla legge; non può essere invocata per sanare ex post una riduzione unilaterale dei compensi.
• In cassazione non è consentito ottenere una diversa valutazione di merito delle condizioni concrete delle singole sedi di servizio quando la censura non scardina la ratio decidendi fondata sull'assenza, nell'accordo regionale, di una specifica e valida parametrizzazione delle condizioni di disagio.

Come è indicizzato