Cassazione Civile, Ordinanza n. 06517/2023 del 03/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che una ASL aveva ridotto unilateralmente, per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e in attuazione di provvedimenti regionali e commissariali di piano di rientro, alcuni compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale relativi a prestazioni di nuclei di cure primarie in gruppo e assistenza domiciliare integrata. Il medico convenzionato aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi e la ASL aveva proposto opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. In cassazione la ASL ha articolato sette motivi: ha sostenuto, in sintesi, che gli atti regionali e aziendali avevano natura vincolante e autoritativa; che la riduzione dei compensi era imposta dal piano di rientro e poteva essere attuata unilateralmente senza nuova contrattazione; che la riapertura dei tavoli di concertazione non implicava la necessità di modificare l'AIR con il consenso sindacale; che, trattandosi di prestazioni facoltative e incentivanti, il medico avrebbe potuto non accettare le nuove condizioni; che le clausole economiche contrastanti con la programmazione finanziaria erano nulle; e che l'atto di riduzione non potesse essere disapplicato. La controricorrente ha resistito al ricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità formulata dalla controricorrente, ma ha poi confermato nel merito la decisione di merito: nei rapporti convenzionali dei medici di medicina generale gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i singoli rapporti; le esigenze di riduzione della spesa sanitaria, pur legittime, non consentono alla singola ASL di modificare unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva; eventuali interventi di contenimento vanno perseguiti nelle sedi negoziali previste e nei rispettivi livelli di contrattazione; l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto convenzionale. La ASL è stata condannata alle spese e, se dovuto, al raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  è stato il parametro formale indicato per le censure di violazione di legge, ma i motivi sono stati poi ritenuti infondati nel merito

• art. 366 c.p.c.

  non richiede una struttura rigida del ricorso; la mancanza di sinteticità rileva solo se rende il ricorso incomprensibile

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  il principio sulla chiarezza/sinteticità vale anche per il controricorso

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per recepire per relationem la motivazione di precedente conforme

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, l. n. 311 del 2004

  invocata dalla ricorrente per sostenere l'obbligo di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ha però escluso che tali norme consentano di incidere unilateralmente sugli accordi collettivi

• art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  richiamata tra le fonti del piano di rientro e del contenimento della spesa

• art. 1, commi 278 e 281, l. n. 266 del 2005

  richiamata quale fonte del sistema di contenimento della spesa sanitaria

• art. 1, comma 796, lett. b), l. n. 296 del 2006

  richiamata quale fonte che impone obiettivi di equilibrio e contenimento della spesa

• art. 12 preleggi

  invocato per l'interpretazione delle norme richiamate

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente, ma ritenuto non idoneo a giustificare la modifica unilaterale dei compensi

• art. 1418 c.c.

  richiamato dalla ricorrente sul tema della nullità delle clausole incompatibili con i vincoli di spesa

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ricorrente sul tema della nullità parziale

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ricorrente sull'integrazione del contratto

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere che la diversa condotta del medico avrebbe integrato un nuovo accordo; la Corte lo ha implicitamente escluso perché il singolo rapporto non può derogare alla contrattazione collettiva

• art. 1, comma 796, lett. b), l. n. 296 del 2006

  richiamato come base del vincolo di spesa regionale

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente per qualificare i compensi come incentivanti; la Corte ha comunque ritenuto dovuto il corrispettivo previsto dalla contrattazione regionale

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  oggetto della controversia per i compensi relativi ai nuclei di cure primarie e all'assistenza domiciliare integrata

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  non consente alla pubblica amministrazione di adempiere unilateralmente in modo difforme dai contratti collettivi; la nullità rilevante è solo quella genetica delle clausole integrative incompatibili con i vincoli di legge

• art. 40 bis d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato dalla ricorrente, ma non ritenuto base per l'operato unilaterale della ASL

• art. 52 l. n. 289 del 2002

  richiamato per il rinvio all'art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

• art. 5 l. n. 2248 del 1865, allegato E

  la disapplicazione degli atti amministrativi non era configurabile perché l'atto di riduzione del compenso non esprimeva potestà autoritativa, ma un comportamento paritetico nel rapporto convenzionale

• artt. 4 e 5 l. n. 2248 del 1865, allegato E

  richiamati per escludere la disapplicazione degli atti impugnati, non essendo atti autoritativi

• art. 48 l. n. 833 del 1978

  richiamato come norma che disciplina il rapporto convenzionale con il SSN e la necessaria uniformità del trattamento

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato come fonte della disciplina convenzionale dei rapporti con i medici di medicina generale

• art. 8 quater d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato in contrapposizione al diverso modello delle strutture accreditate

• art. 8 sexies d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato in contrapposizione al diverso modello delle strutture accreditate

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto

• l. n. 2248 del 1865, allegato E

  richiamata sul tema della disapplicazione degli atti amministrativi

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica deriva dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i singoli rapporti e gli atti unilaterali della ASL devono conformarsi a tali fonti e non possono derogarle in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti nella contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere fatte valere nelle sedi e nei livelli di negoziazione previsti dall'ordinamento.
• L'atto con cui la ASL riduce unilateralmente il compenso del convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico/paritetico del rapporto; perciò non è configurabile la disapplicazione dell'atto amministrativo ai sensi della legge di abolizione del contenzioso amministrativo.
• La volontarietà dell'adesione a prestazioni o modelli organizzativi incentivati non consente di eludere il diritto del professionista al corrispettivo previsto dalla contrattazione, se le prestazioni sono state rese alle condizioni contrattualmente stabilite.
• Nel sistema della contrattazione integrativa del pubblico impiego, la nullità rilevante è quella genetica delle clausole stipulate in contrasto con vincoli di legge o di programmazione; non è invece ammesso un intervento unilaterale generalizzato dell'amministrazione fuori dai casi espressamente previsti dalla legge.

Come è indicizzato