Cassazione Civile, Ordinanza n. 08791/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, da parte di una ASL, dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale per alcune voci retributive/incentivanti (tra cui "NCP in gruppo e relativo personale" e "assistenza domiciliare integrata"), riduzione disposta in un contesto di piano di rientro dal disavanzo sanitario e di fissazione di tetti di spesa. Il medico convenzionato ha ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale delle somme, poi confermato in opposizione e in appello. La ASL ricorre per cassazione con sei motivi: 1) deduce la violazione delle norme statali e dell'intesa Stato-Regioni che impongono il contenimento della spesa sanitaria, sostenendo che le delibere regionali e commissariali avessero natura autoritativa e consentissero la riduzione dei compensi, specie per prestazioni/incentivi fuori dai LEA; 2) contesta l'interpretazione delle delibere regionali e commissariali, sostenendo che esse avessero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la necessità di una modifica consensuale dell'AIR, e che i tagli adottati fossero coerenti con i vincoli di spesa; 3) contesta la qualificazione delle somme come corrispettivi dovuti, affermando che si trattava di compensi incentivanti per adesione volontaria a forme organizzative facoltative; 4) deduce omessa pronuncia sul motivo relativo agli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 e alla nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; 5) lamenta omesso esame del fatto decisivo della riapertura dei tavoli di concertazione; 6) invoca la disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che gli atti adottati per conseguire i risparmi di spesa non potessero essere disapplicati.

La decisione

La Corte di cassazione rigetta il ricorso. Ritiene che, pur essendo ammissibile, sia infondato perché la decisione di merito è conforme a un orientamento già consolidato: nel rapporto convenzionale tra SSN e medici di medicina generale la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i singoli rapporti devono conformarsi; le esigenze di rientro dal disavanzo non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva; gli atti unilaterali adottati dalla ASL non hanno natura autoritativa ma si collocano nell'ambito privatistico/paritetico del rapporto convenzionale, sicché non opera la logica della disapplicazione degli atti amministrativi ex l. n. 2248/1865, all. E. La Corte condanna inoltre la ricorrente alle spese e dà atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Vengono utilizzati come parametri dei motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è inammissibile per ragioni di stile o struttura se consente comunque di comprendere le censure e la vicenda processuale.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  La regola di autosufficienza/sinteticità vale anche per il controricorso.

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere il vincolo al contenimento della spesa sanitaria; la Corte esclude che tali norme legittimino la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata come fonte di coordinamento del contenimento della spesa sanitaria, non idonea a fondare un potere unilaterale di modifica dei compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dalla ricorrente nell'ambito del quadro di risanamento della spesa sanitaria; non supera il rilievo della contrattazione collettiva.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata quale base dei piani di rientro e dei tetti di spesa; la Corte nega che tali vincoli incidano direttamente e unilateralmente sui compensi convenzionali.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Usato come criterio interpretativo delle fonti richiamate dalla ricorrente.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Ritenuto espressivo del principio di uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale e della centralità della contrattazione.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  La disciplina convenzionale del rapporto con i medici di medicina generale è ricondotta agli accordi collettivi nazionali e integrativi, non a poteri unilaterali della ASL.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata nel contesto della disciplina del rapporto convenzionale e del sistema delle fonti.

• d.lgs. n. 517 del 1993

  Citato in relazione alla disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato per il rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001 in materia di contrattazione integrativa.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  comma 3; comma 4; comma 3-bis; comma 3-ter; comma 3-quinquies

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la disapplicazione opera solo per nullità genetica delle clausole integrative contrarie ai vincoli o prive di copertura; il potere unilaterale è eccezionale, temporaneo e limitato all'ambito di competenza della contrattazione decentrata.

• d.lgs. n. 150 del 2009

  È richiamato quale fonte che ha introdotto in via eccezionale il potere unilaterale della PA, senza trasformarlo in potere autoritativo generale.

• L. n. 311 del 2004

  Nel complesso del quadro normativo, la Corte esclude che il legislatore abbia voluto comprimere il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Pur imponendo obiettivi di contenimento della spesa del personale, anche convenzionato, la norma richiede il perseguimento del risultato attraverso il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non mediante interventi unilaterali sul trattamento economico.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Non si applicano agli atti con cui la ASL riduce unilateralmente i compensi, perché tali atti non sono espressione di potestà autoritativa.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Presuppone, in caso di rigetto del ricorso, il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali devono conformarsi ad essi e le pattuizioni difformi sono inefficaci o nulle secondo i limiti del sistema.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva, dovendo eventuali modifiche passare per gli strumenti di negoziazione previsti dall'ordinamento.
• Gli atti con cui una ASL incide in peius sul compenso del convenzionato non hanno natura autoritativa quando il rapporto è paritetico e privatistico; pertanto non sono utilizzabili, di regola, le regole proprie della disapplicazione degli atti amministrativi.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente la disapplicazione solo delle clausole integrative nulle in origine per contrasto con i vincoli della contrattazione superiore o per difetto di copertura, mentre non legittima un intervento unilaterale generalizzato e permanente su istituti riservati alla contrattazione.
• Il carattere volontario dell'adesione a forme organizzative convenzionali non esclude il diritto al compenso pattuito per le prestazioni rese secondo le condizioni contrattualmente previste.

Come è indicizzato