Cassazione Civile, Ordinanza n. 04526/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

La controversia origina dal fatto che un medico di medicina generale, operante in regime di convenzione con il SSN, aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo integrativo regionale per la medicina generale, relativi in particolare alle voci "assistenza domiciliare integrata" e "NCP in gruppo". L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, sostenendo la necessità di contenere la spesa sanitaria entro i tetti fissati dalla normativa statale, regionale e commissariale. Il Tribunale aveva respinto l'opposizione dell'ASL e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale in assenza di un nuovo accordo regionale e affermando che la riduzione della spesa avrebbe dovuto essere perseguita tramite riapertura dei tavoli di concertazione. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto: violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; erronea considerazione della mancata sottoscrizione di un nuovo AIR; falsa applicazione delle norme collettive che, secondo la ricorrente, qualificavano i compensi come incentivi facoltativi e non dovuti integralmente; omessa pronuncia sull'art. 40 d.lgs. 165/2001; omesso esame della concertazione svolta; e illegittima mancata disapplicazione degli atti amministrativi con cui erano stati fissati i tetti di spesa e ridotti i compensi.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato integralmente. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN è disciplinato, sul piano economico, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi a pena di nullità. Ha escluso che la normativa speciale sul rientro dai disavanzi sanitari attribuisca alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione integrativa regionale. Ha precisato che le esigenze di contenimento della spesa devono essere fatte valere nelle procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto dei livelli di competenza negoziale, e che l'atto unilaterale di riduzione del compenso non ha natura autoritativa, perché il rapporto si svolge su un piano di parità ed è soggetto alle regole del diritto privato. La Corte ha quindi confermato la decisione di merito, condannato l'ASL alle spese e dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  sono stati dedotti motivi di ricorso per violazione di legge, omessa pronuncia e omesso esame di fatto decisivo, ma la Corte ha ritenuto il ricorso infondato e, quanto al motivo ex art. 112 c.p.c., inammissibile nei termini prospettati

• art. 112 c.p.c.

  l'omessa pronuncia non ricorre quando la questione risulti incompatibile con la decisione adottata; il vizio va semmai veicolato come violazione di legge o difetto di motivazione

• art. 366 c.p.c.

  il ricorso non è inammissibile se, pur con esposizione non schematica, contiene gli elementi indispensabili a consentire alla Corte di comprendere le censure e la vicenda

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  richiamato nel valutare l'applicabilità dei requisiti di ammissibilità anche al controricorso

• art. 48 L. n. 833/1978

  le convenzioni dei medici convenzionati devono conformarsi agli accordi collettivi nazionali; le pattuizioni contrastanti sono nulle

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  assegna ruolo centrale agli accordi collettivi e disciplina la struttura del compenso, distinguendo tra quota fissa e quota variabile, entro un sistema che rinvia alla contrattazione nazionale e regionale

• art. 4 L. n. 412/1991

  richiamato quale base del procedimento di contrattazione collettiva per il personale sanitario convenzionato

• art. 52 L. n. 289/2002

  ha istituito la struttura tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il personale convenzionato e ha rinviato alla disciplina della contrattazione collettiva

• art. 2-nonies D.L. n. 81/2004

  conferma che il contratto del personale sanitario convenzionato è garantito sull'intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• art. 1 L. n. 311/2004

  commi 173, 174, 176, 178, 180

  disciplina il piano di rientro sanitario e gli obblighi delle Regioni, ma non attribuisce alle ASL il potere di sottrarsi unilateralmente agli obblighi economici derivanti dalla contrattazione collettiva

• art. 6 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  richiamata nei motivi di ricorso quale base del contenimento della spesa sanitaria

• art. 1 L. n. 266/2005

  richiamata nei motivi di ricorso quale disposizione sul contenimento della spesa sanitaria

• art. 1 L. n. 296/2006

  le determinazioni dei programmi operativi possono incidere sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, ma non sugli accordi negoziali della contrattazione regionale

• art. 1 L. n. 191/2009

  impone riduzione della spesa complessiva e rimozione di provvedimenti ostativi al piano di rientro, ma non consente la modifica unilaterale degli accordi economici già conclusi

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  commi 3, 3 bis, 3 ter, 3 quinquies, 4

  le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità riguarda le clausole integrative genetiche in contrasto con i vincoli contrattuali o di programmazione, mentre il potere unilaterale è eccezionale, provvisorio e limitato alla contrattazione di competenza

• art. 5 L. n. 2248/1865, allegato E

  invocato per sostenere la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte ha escluso la pertinenza del richiamo perché l'atto di riduzione non aveva natura autoritativa

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato nei motivi e nella ricostruzione normativa per l'interpretazione delle disposizioni richiamate

• art. 1362 c.c.

  richiamato per l'interpretazione dell'accordo collettivo regionale e nazionale

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto

• L. n. 228/2012

  richiamata come norma modificativa dell'art. 13 del d.P.R. n. 115/2002

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; le pattuizioni individuali devono conformarvisi e sono nulle se contrastanti con essi.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e il piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede di contrattazione collettiva regionale.
• Le misure di rientro dal disavanzo incidono sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali già conclusi all'esito della contrattazione collettiva.
• Quando una clausola economica è riservata a un determinato livello di contrattazione, un livello inferiore non può modificarla unilateralmente; l'eventuale adeguamento deve avvenire attraverso la riapertura e la conclusione della procedura negoziale competente.
• L'atto con cui la pubblica amministrazione, in un rapporto convenzionale paritario, riduce unilateralmente il compenso pattuito non ha natura autoritativa, ma equivale a un inadempimento dell'obbligazione negoziale.
• L'omessa pronuncia non sussiste se la questione dedotta è logicamente incompatibile con la decisione resa; il relativo errore va semmai dedotto come violazione di legge o vizio motivazionale.
• Un ricorso per cassazione non è inammissibile per il solo fatto di non essere redatto in forma schematica o sintetica, se consente comunque di comprendere censure, fatti di causa e percorso argomentativo.

Come è indicizzato