Cassazione Civile, Ordinanza n. 04521/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che una azienda sanitaria, nell'ambito di misure di contenimento della spesa sanitaria regionale e di rientro dal disavanzo, aveva ridotto unilateralmente gli importi corrisposti a un medico convenzionato per alcune voci previste dall'Accordo integrativo regionale della medicina generale, in particolare per l'assistenza domiciliare integrata e per i compensi relativi ai nuclei di cure primarie in gruppo. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento dell'intero corrispettivo, e l'opposizione dell'azienda era stata respinta. In appello la decisione era stata confermata, sul presupposto che la riduzione unilaterale dei compensi non fosse consentita in assenza di un nuovo accordo collettivo o comunque della prevista concertazione con le rappresentanze sindacali. Nel ricorso per cassazione l'azienda deduceva sei motivi: violazione della normativa statale e dei vincoli di piano di rientro; erronea valorizzazione della mancata sottoscrizione di un nuovo AIR; errata qualificazione dei compensi come non modificabili unilateralmente perché aventi natura incentivante; omessa pronuncia sull'art. 40 d.lgs. 165/2001; omesso esame del fatto della concertazione avviata ma non sfociata in accordo; violazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che i propri atti e quelli commissariali avevano natura autoritativa e non potevano essere disapplicati. Il medico ha resistito con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, quanto agli aspetti economici, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; la disciplina sul rientro dai disavanzi sanitari non attribuisce alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione regionale. Le esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei livelli di competenza della contrattazione, e l'atto unilaterale dell'azienda non assume natura autoritativa ma integra, sostanzialmente, un inadempimento di obbligazioni di natura privatistica. La Corte ha inoltre escluso la fondatezza del motivo sull'omessa pronuncia, osservando che la questione era comunque incompatibile con la decisione di merito e che, in ogni caso, l'art. 40 d.lgs. 165/2001 non consente la riduzione unilaterale dei compensi al di fuori delle ipotesi tipiche di nullità delle clausole contrattuali integrative. Conseguentemente ha condannato la ricorrente alle spese e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  è richiamato per veicolare i motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• art. 366 c.p.c.

  non impone una rigida struttura formale del ricorso; l'inammissibilità si ha solo se l'esposizione rende non intellegibili le censure.

• art. 112 c.p.c.

  l'omessa pronuncia non ricorre quando la questione è incompatibile con la decisione adottata, potendo al più profilarsi un vizio di violazione di legge o motivazione.

• art. 5 legge n. 2248/1865, allegato E

  non è applicabile all'atto dell'ASL di riduzione del compenso, poiché tale atto non è espressione di potestà autoritativa ma si colloca su un piano privatistico.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  attribuisce centralità agli accordi collettivi nella disciplina del rapporto convenzionale e del compenso dei medici convenzionati.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi derivanti dai contratti collettivi; la nullità opera solo per clausole integrative geneticamente invalide, non per una riduzione unilaterale di compensi.

• art. 48 legge n. 833/1978

  le convenzioni con i medici convenzionati devono essere conformi agli accordi collettivi nazionali, a pena di nullità delle pattuizioni contrastanti.

• art. 1 legge n. 311/2004

  commi 173, 176, 178 e 180

  la disciplina del piano di rientro e del disavanzo sanitario non attribuisce a Regione o ASL un potere unilaterale di sottrarsi agli obblighi economici negoziali; il rapporto con i medici convenzionati resta regolato da convenzioni conformi agli accordi collettivi.

• art. 6 intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  richiamata dalla ricorrente come base del contenimento della spesa sanitaria, ma non ritenuta idonea a giustificare la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1 legge n. 266/2005

  richiamata nel quadro dei vincoli finanziari regionali, senza incidere sul divieto di modificazione unilaterale dei compensi convenzionali.

• art. 1 legge n. 296/2006

  gli interventi dei programmi operativi possono incidere su atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali collettivi.

• art. 2 legge n. 191/2009

  il contenimento della spesa per il personale e l'obbligo di rimuovere provvedimenti ostativi al piano di rientro non autorizzano la singola ASL a rideterminare in peius i compensi pattuiti.

• d.l. n. 81/2004, art. 2-nonies

  ribadisce che il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• d.lgs. n. 150/2009

  consente solo in via eccezionale e provvisoria un intervento unilaterale in materie di contrattazione integrativa, senza trasformare il potere in potestà autoritativa.

• L. n. 228/2012

  richiamata unitamente all'art. 13 del d.P.R. n. 115/2002 per il raddoppio del contributo unificato.

• art. 13 d.P.R. n. 115/2002

  impone, ricorrendone i presupposti, il raddoppio del contributo unificato a carico della parte soccombente.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali devono conformarvisi, pena inefficacia o nullità delle pattuizioni contrastanti.
• Le norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro del disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva regionale o nazionale.
• Le esigenze di equilibrio finanziario devono essere perseguite attraverso i canali e i livelli della contrattazione collettiva previsti dall'ordinamento, non mediante atti unilaterali dell'ente che incidano in peius sul trattamento economico del professionista convenzionato.
• L'atto con cui una ASL ridetermina unilateralmente il compenso dovuto al medico convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano del diritto privato e si risolve in un inadempimento dell'obbligazione contrattuale.
• La disapplicazione degli atti amministrativi non è il corretto schema quando l'atto contestato non esprime esercizio di supremazia pubblicistica ma incide su un rapporto privatistico-paritetico regolato da fonti negoziali.
• La mancata pronuncia su una questione dedotta in appello non integra vizio di omessa pronuncia quando il suo esame sarebbe logicamente incompatibile con la decisione adottata o quando la questione non è decisiva ai fini del giudizio.
• Nel sistema dell'art. 40 d.lgs. 165/2001, la nullità riguarda le clausole integrative geneticamente contrastanti con i vincoli di fonte superiore; non consente di legittimare riduzioni unilaterali di compensi al di fuori delle ipotesi tipizzate dall'ordinamento.

Come è indicizzato