Cassazione Civile, Ordinanza n. 04522/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal pagamento, richiesto da un medico convenzionato e ottenuto in via monitoria, dell’intera misura di alcuni compensi previsti dall’Accordo integrativo regionale per la medicina generale (in particolare per l’assistenza domiciliare integrata e per i nuclei di cure primarie in gruppo). L’azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l’importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, richiamando esigenze di contenimento della spesa sanitaria e atti regionali e commissariali adottati nell’ambito del piano di rientro. Il tribunale aveva respinto l’opposizione al decreto ingiuntivo; la corte d’appello aveva confermato, ritenendo che la riduzione unilaterale dei compensi fosse illegittima in assenza di un nuovo accordo collettivo. In cassazione l’azienda ha dedotto, con sei motivi, la violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e sui vincoli del piano di rientro, l’erronea qualificazione dei compensi come non modificabili unilateralmente, l’omessa pronuncia su una doglianza relativa all’art. 40 d.lgs. 165/2001, l’omesso esame della concertazione svolta e la violazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che i provvedimenti aziendali e commissariali avessero natura vincolante e potessero ridurre legittimamente emolumenti relativi a prestazioni facoltative e fuori dai LEA.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i contratti individuali devono conformarsi; la normativa sul rientro dai disavanzi sanitari non attribuisce alla singola ASL il potere di incidere unilateralmente in peius sui compensi previsti dalla contrattazione regionale; le esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite nei limiti delle procedure negoziali e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione. Ha inoltre escluso che gli atti con cui la ASL ha ridotto i compensi fossero provvedimenti autoritativi disapplicabili, trattandosi invece di comportamenti incidenti su un rapporto di natura privatistica. Conseguentemente, ha condannato la ricorrente alle spese e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  sono stati utilizzati come parametri dei diversi motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo

• art. 366 c.p.c.

  la Corte esclude l'inammissibilità del ricorso perché l'atto conteneva elementi sufficienti a consentire la comprensione delle censure

• art. 112 c.p.c.

  l'omessa pronuncia non ricorre quando la questione sia incompatibile con la decisione adottata; il vizio, semmai, va veicolato come violazione di legge o difetto di motivazione

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  commi 3, 3 bis, 3 ter, 3 quinquies, 4

  disciplina gli obblighi delle pubbliche amministrazioni verso i contratti collettivi e la nullità delle clausole integrative in contrasto con i vincoli; non conferisce un potere generale di riduzione unilaterale dei compensi del rapporto convenzionale

• art. 48 L. 833/1978

  le convenzioni devono conformarsi agli accordi collettivi nazionali; le pattuizioni in contrasto sono nulle

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  attribuisce agli accordi collettivi un ruolo centrale nella determinazione del compenso e delle prestazioni del medico convenzionato

• art. 4 L. 412/1991

  richiama il procedimento di contrattazione collettiva per i rapporti convenzionali sanitari

• art. 52 L. 289/2002

  istituisce la struttura tecnica interregionale e collega la disciplina dei rapporti convenzionali alla contrattazione collettiva e agli accordi in Conferenza Stato-Regioni

• art. 2-bis d.l. 81/2004

  ribadisce che il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• art. 1 L. 311/2004

  commi 173, 174, 176, 178, 180

  prevede il piano di rientro e i vincoli di contenimento della spesa, ma non attribuisce alla ASL il potere di sottrarsi unilateralmente ai compensi negoziali

• art. 1 L. 266/2005

  richiamata dalla ricorrente come base dei vincoli di spesa; la Corte non ne ricava un potere di riduzione unilaterale dei compensi

• art. 1 L. 296/2006

  le misure di rientro possono incidere sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali regionali

• art. 2 L. 191/2009

  contiene misure di riduzione della spesa del personale e l'obbligo di rimuovere ostacoli al piano di rientro, ma non legittima la modifica unilaterale dei compensi convenzionali

• art. 5 L. 2248/1865 all. E

  la disciplina della disapplicazione degli atti amministrativi non è pertinente, perché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa

• art. 13 d.P.R. 115/2002

  impone, ricorrendone i presupposti, il raddoppio del contributo unificato

• L. 228/2012

  richiamata come norma modificativa dell'art. 13 d.P.R. 115/2002

• legge n. 311/2004

  la Corte la esamina come parte del quadro normativo sul rientro dai disavanzi sanitari

• legge n. 266/2005

  richiamata per le misure di contenimento della spesa sanitaria

• legge n. 296/2006

  richiamata per i vincoli del piano di rientro e per la portata vincolante dei programmi operativi

• legge n. 191/2009

  richiamata per gli adempimenti finalizzati alla riduzione della spesa pubblica sanitaria

• d.lgs. n. 502/1992

  riordina la disciplina sanitaria e regola il ruolo degli accordi collettivi nel rapporto convenzionale

• d.lgs. n. 165/2001

  costituisce il parametro di raffronto per il ruolo della contrattazione e per i limiti ai poteri unilaterali della parte pubblica

• d.lgs. n. 150/2009

  prevede solo un potere unilaterale eccezionale e provvisorio nel contesto della contrattazione integrativa pubblica, non estensibile oltre i suoi limiti

• d.lgs. n. 75/2017

  rafforza il carattere eccezionale del potere unilaterale e il dovere di proseguire le trattative

• DGR Abruzzo n. 592/2008

  richiamata come atto che imponeva la riapertura dei tavoli di concertazione per le modifiche agli accordi integrativi regionali

• delibera Commissario ad acta n. 27/2011

  richiamata come atto che vietava modifiche degli AIR senza assenso dei comitati consultivi regionali e prevedeva tavoli di concertazione

• delibera ASL n. 563/2009

  indicata come atto di riduzione dei compensi poi recepito/modificato da successivi atti

• delibera ASL n. 150/2013

  indicata come atto di attuazione del regime di contenimento della spesa

• delibera Commissario ad acta n. 24/2012

  richiamata come fonte di recepimento nei provvedimenti aziendali

• delibera Commissario ad acta n. 47/2010

  indicata tra gli atti che fissavano tetti di spesa per la medicina convenzionata

• delibera Commissario ad acta n. 22/2009

  indicata tra gli atti che stabilivano tetti di spesa specifici per l'AIR

• delibera Commissario ad acta n. 7/2009

  indicata come atto di riconferma dei tagli di spesa e di riparto delle risorse

Massime di principio

• Il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, per gli aspetti economici, è governato da accordi collettivi nazionali e integrativi; le pattuizioni individuali devono conformarsi a tali fonti, a pena di nullità.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione regionale o nazionale.
• Le misure di piano di rientro possono incidere sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, ma non consentono di derogare ai diritti economici già stabiliti in via negoziale per i rapporti convenzionali.
• Nel rapporto convenzionale sanitario, l'ente pubblico opera su un piano di parità negoziale e l'atto con cui riduce unilateralmente il compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma un inadempimento privatistico.
• L'omessa pronuncia non sussiste quando la questione non esaminata risulti logicamente assorbita o incompatibile con la decisione resa; in tal caso la censura va dedotta nei limiti della violazione di legge o del difetto di motivazione.
• La disapplicazione degli atti amministrativi non è il rimedio pertinente quando l'atto impugnato non abbia natura autoritativa, ma sia l'espressione di una pretesa della parte pubblica nell'ambito di un rapporto privatistico convenzionale.

Come è indicizzato