Cassazione Civile, Ordinanza n. 04523/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

La lite nasce dalla riduzione unilaterale, disposta dall'azienda sanitaria, di alcuni compensi previsti dall'Accordo integrativo regionale per la medicina generale, in particolare per le voci connesse all'assistenza domiciliare integrata e ai nuclei di cure primarie in gruppo, pur a fronte di prestazioni rimaste immutate. La medico convenzionata ha ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi; l'ASL ha proposto opposizione, respinta in primo grado e poi in appello. In cassazione l'ASL ha articolato sei motivi: (1) violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro, sostenendo che gli atti regionali e aziendali avessero natura autoritativa e consentissero la riduzione dei compensi; (2) erronea valorizzazione della mancata sottoscrizione di un nuovo AIR, assumendo che la concertazione fosse sufficiente e che il contenimento fosse comunque attuabile; (3) errata qualificazione delle somme come corrispettivi non comprimibili, sostenendo che si trattasse di incentivi facoltativi e volontari; (4) omessa pronuncia sull'art. 40 d.lgs. 165/2001 e sulla nullità delle clausole incompatibili con i vincoli di spesa; (5) omesso esame del fatto decisivo costituito dallo svolgimento della concertazione, non sfociata in accordo; (6) violazione delle norme sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che i provvedimenti di riduzione non potessero essere disapplicati perché mai impugnati.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibili le censure ma infondate, chiarendo che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per gli aspetti economici, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi e che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria, pur rilevanti e imposte dalla normativa sul rientro dai disavanzi, non attribuiscono alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede di contrattazione regionale. Ha escluso che gli atti aziendali avessero natura autoritativa e ha affermato che eventuali riduzioni devono essere perseguite nel rispetto delle procedure negoziali e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione. Conseguentemente ha confermato la condanna dell'ASL al pagamento integrale dei compensi e ha posto le spese del giudizio di legittimità a carico della ricorrente, con gli ulteriori effetti sul contributo unificato previsti dalla legge.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Richiamato quale parametro dei motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte ha escluso l'inammissibilità del ricorso perché gli elementi essenziali erano comunque idonei a rendere intellegibili le censure.

• art. 370 c.p.c.

  Richiamato in relazione all'applicabilità dei requisiti di contenuto anche al controricorso.

• art. 112 c.p.c.

  La doglianza di omessa pronuncia è stata ritenuta inammissibile/inconferente, poiché il mancato esame di una questione incompatibile con la decisione di accoglimento può integrare pronuncia implicita.

• art. 5 legge n. 2248 del 1865, all. E

  Non applicabile alla fattispecie, perché l'atto di riduzione del compenso non aveva natura autoritativa ma privatistica.

• art. 48 l. n. 833/1978

  Le convenzioni del personale sanitario convenzionato devono conformarsi agli accordi collettivi nazionali; le pattuizioni contrastanti sono nulle.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Conferma il ruolo centrale degli accordi collettivi nel definire il compenso e la disciplina del rapporto convenzionale.

• art. 4 l. n. 412/1991

  Rinvia alla contrattazione collettiva per la disciplina dei rapporti convenzionali.

• art. 52 l. n. 289/2002

  Ha istituito la struttura tecnica interregionale e richiamato la procedura di contrattazione collettiva per il personale convenzionato.

• art. 2-bis d.l. n. 81/2004

  Ha ribadito che il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull'intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 1 l. n. 311/2004

  commi 173, 174, 176, 178, 180

  Disciplina il ripianamento dei disavanzi regionali, ma non attribuisce a Regioni e ASL il potere di sottrarsi unilateralmente agli obblighi economici derivanti dalla contrattazione.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Richiamata come base del sistema di coordinamento finanziario e della contrattazione nel settore sanitario.

• art. 1 l. n. 266/2005

  Richiamata tra le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria e sul quadro dei vincoli finanziari.

• art. 1 l. n. 296/2006

  Gli interventi dei programmi operativi possono incidere sugli atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali integrativi.

• Deliberazione della Giunta Regionale Abruzzo n. 592/2008

  È stata letta come atto che imponeva la riapertura dei tavoli di concertazione per eventuali modifiche agli accordi, non come fonte di modifica unilaterale dei compensi.

• delibera del Commissario ad acta n. 27/2011

  Prevedeva che le ASL non potessero modificare gli AIR senza l'assenso dei Comitati Consultivi Regionali e che, in caso di criticità, si attivassero tavoli di concertazione.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  commi 3, 3 bis, 3 ter, 3 quinquies e 4

  Le clausole integrative nulle sono solo quelle geneticamente invalide; l'eventuale intervento unilaterale del datore pubblico è eccezionale e non consente di modificare in peius istituti riservati ad altro livello di contrattazione. Le pubbliche amministrazioni devono adempiere gli obblighi assunti con i contratti collettivi.

• art. 13 d.P.R. n. 115/2002

  Applicato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medici di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali e gli atti applicativi devono conformarsi, a pena di nullità delle clausole contrastanti.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e il piano di rientro dal disavanzo non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente compensi già previsti dalla contrattazione collettiva regionale: tali esigenze devono essere perseguite con gli strumenti e nei limiti della negoziazione collettiva.
• Gli atti con cui l'amministrazione sanitaria incide unilateralmente sul trattamento economico del medico convenzionato non hanno natura autoritativa, ma si collocano sul piano privatistico dell'adempimento contrattuale; pertanto non si applica la logica del potere amministrativo di supremazia.
• La mancata conclusione di un nuovo accordo regionale, quando la disciplina di settore richieda la riapertura dei tavoli di concertazione o il previo assenso degli organi competenti, impedisce l'adozione di riduzioni unilaterali dei compensi da parte della singola ASL.
• L'omessa pronuncia non ricorre quando il giudice abbia implicitamente disatteso una questione incompatibile con la decisione resa; in tal caso il vizio va semmai inquadrato come violazione di legge o difetto di motivazione, ove ne ricorrano i presupposti.
• L'istituto della disapplicazione degli atti amministrativi non è pertinente quando l'atto contestato non è espressione di potestà autoritativa, ma costituisce un atto unilaterale di gestione di un rapporto privatistico regolato da fonti collettive.

Come è indicizzato