Cassazione Civile, Ordinanza n. 30890/2022 del 19/10/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione di una ASL a un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale per il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci "NCP, nucleo di cure primarie", "ADI, accessi domiciliari integrati" e "Zone disagiate". La ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, sostenendo che le misure regionali e commissariali adottate in attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario imponevano il contenimento della spesa e consentivano la riduzione dei compensi. Con il ricorso per cassazione la ASL ha dedotto, in sintesi: violazione delle norme statali e regionali sul piano di rientro e sui vincoli di spesa; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali; necessità di considerare le voci in contestazione come incentivi facoltativi fuori dai LEA; sufficienza di un comportamento concludente per integrare un nuovo accordo; violazione dell'ACN e dell'AIR; nullità delle clausole di contrattazione decentrata incompatibili con la programmazione economica; inapplicabilità della disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi; e, in via preliminare, l'inammissibilità del ricorso era stata eccepita dalla controricorrente ma respinta dalla Corte.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha confermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i provvedimenti di piano di rientro non legittimano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale per i medici convenzionati. Ha ribadito che il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità e che gli atti con cui la ASL tenta di modificare in peius il compenso non hanno natura autoritativa, ma equivalgono a un inadempimento privatistico. Ha inoltre escluso che il comportamento concludente del medico possa fondare un nuovo accordo e ha respinto l'argomento secondo cui le clausole sarebbero nulle o disapplicabili per incompatibilità con i vincoli di spesa. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione della sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  La ricorrente ha dedotto violazione di legge; la Corte ha esaminato le censure nel merito, ritenendole infondate.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è inammissibile se, pur con una struttura non rigorosa, contiene tutti gli elementi necessari a rendere comprensibili le censure.

• art. 380-bis c.p.c.

  La proposta del relatore è stata notificata alle parti in vista dell'adunanza camerale non partecipata.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte richiama precedenti conformi rinviandone la motivazione.

• art. 1326 c.c.

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere che la riduzione avrebbe potuto integrare un nuovo accordo per comportamento concludente; la Corte ha escluso tale possibilità.

• art. 1339 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nella prospettazione della natura eteronoma e inderogabile delle clausole; la Corte ha escluso che consentisse la riduzione unilaterale del compenso.

• art. 1374 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte ha negato che potesse fondare la modifica unilaterale dell'assetto contrattuale.

• art. 1418 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la nullità delle clausole incompatibili con i vincoli di spesa; la Corte ha escluso una nullità utile a giustificare l'intervento unilaterale della ASL.

• art. 1419 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente nella medesima prospettiva di nullità parziale; la Corte non ne ha fatto applicazione favorevole alla ASL.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità riguarda solo la contrattazione integrativa genetica in contrasto con i vincoli o con la programmazione, mentre l'intervento unilaterale è eccezionale e confinato ai casi e ai limiti normativi previsti.

• art. 52 l. 289/2002

  È richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• art. 48 l. 833/1978

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali, a garanzia dell'uniformità territoriale.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Conferma che gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono rimessi alla contrattazione collettiva, non alla rideterminazione unilaterale della ASL.

• art. 4, comma 9, l. 412/1991

  Richiamato come base del sistema delle convenzioni con i professionisti convenzionati.

• art. 1, commi 173, 176, 178, 180, l. 311/2004

  Le norme sul rientro dal disavanzo non sono state lette come fonte di potere della singola ASL di incidere unilateralmente sui compensi convenzionali; il comma 178 ribadisce la centralità delle convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 1, commi 278 e 281, l. 266/2005

  Richiamati dalla ricorrente tra le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 796, lett. b), l. 296/2006

  Richiamata dalla ricorrente tra le norme del contenimento della spesa sanitaria.

• art. 2, commi 71 e 72, l. 191/2009

  Pur imponendo obiettivi di riduzione della spesa, tali norme indicano che il contenimento deve avvenire tramite il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non con interventi unilaterali sul trattamento retributivo.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  Richiamata dalla ricorrente nel quadro normativo sul piano di rientro e sui vincoli di spesa.

• art. 5 l. 2248/1865, all. E

  Non è applicabile agli atti della ASL che riducono unilateralmente il compenso, perché tali atti non esprimono potestà autoritativa e non sono assimilabili agli atti amministrativi disapplicabili nel rapporto tra privato e pubblica amministrazione su piano paritetico.

• art. 4 l. 2248/1865, all. E

  Richiamato nel ragionamento sulla natura non autoritativa dell'atto unilaterale della ASL.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  È stata ravvisata la ricorrenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono governati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i rapporti individuali devono conformarsi a tali fonti e non possono modificarne unilateralmente il contenuto.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere generale di ridurre in peius i compensi pattuiti con i professionisti convenzionati; tali esigenze vanno perseguite negli ambiti e con le procedure della negoziazione collettiva.
• L'atto con cui una ASL riduce unilateralmente il corrispettivo dovuto a un medico convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto e va valutato come eventuale inadempimento dell'obbligazione di pagamento.
• Il comportamento concludente delle parti del singolo rapporto non può integrare un nuovo assetto negoziale quando la disciplina economica è riservata alla contrattazione collettiva e non è rimessa alla libera disponibilità del singolo ente o del singolo professionista.
• La nullità della contrattazione integrativa prevista dall'art. 40 d.lgs. 165/2001 opera solo sul piano genetico delle clausole incompatibili con i vincoli o con la programmazione, e non legittima di per sé una rideterminazione unilaterale successiva dei compensi da parte dell'amministrazione.
• L'intervento unilaterale dell'amministrazione sulle materie della contrattazione integrativa è eccezionale e circoscritto ai casi e ai limiti espressamente previsti dalla legge; fuori da tali casi, resta centrale la contrattazione collettiva.

Come è indicizzato