Cassazione Civile, Ordinanza n. 11848/2026 del 29/04/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un avviso di accertamento TARSU relativo alle annualità 2010-2012 emesso nei confronti di una società operante in ambito alberghiero e di servizi collegati. La contribuente aveva contestato la pretesa deducendo, in sintesi: la pretesa cessazione della disciplina TARSU per mancata emanazione del regolamento attuativo del codice dell’ambiente; l’illegittimità del regolamento comunale e delle delibere tariffarie, anche per la differenziazione tra esercizi alberghieri e civili abitazioni e per il ruolo dell’addizionale ex ECA; il difetto di motivazione dell’avviso per il richiamo a banche dati catastali e per l’omessa specificazione di categorie e tariffe; l’illegittimità dei sopralluoghi e delle modalità di rilevazione delle superfici; la non tassabilità di alcune aree o immobili asseritamente inutilizzati o non idonei a produrre rifiuti; l’asserita illegittimità della costituzione in giudizio del concessionario della riscossione tramite avvocato del libero foro; l’asserita estinzione/risoluzione del contratto di affidamento per effetto del subentro dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione nel sistema di riscossione; l’irrilevanza o l’inesistenza dei requisiti di iscrizione all’albo di un’impresa del raggruppamento temporaneo. La Commissione regionale aveva rigettato l’appello della contribuente. In cassazione la società ha articolato dieci motivi, formalmente per violazione di legge e nullità/motivazione apparente, insistendo soprattutto su: legittimazione e qualificazione del raggruppamento/mandataria; continuità del contratto di affidamento a seguito del subentro del nuovo ente; ritualità della rappresentanza processuale dell’ente della riscossione; sufficienza della motivazione dell’avviso; illegittimità del sopralluogo e della prova raccolta; vigenza della TARSU e disciplina dell’addizionale ex ECA; illegittimità della tariffazione differenziata per gli alberghi.

La decisione

La Corte ha esaminato e respinto tutti i motivi di ricorso. Ha ritenuto regolare la costituzione dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione con avvocato del libero foro in ragione della disciplina speciale e della indisponibilità dell’Avvocatura dello Stato; ha escluso il difetto di legittimazione connesso all’iscrizione all’albo di una società del raggruppamento, valorizzando la distinzione tra attività principali e secondarie e il principio di reciproca imputazione delle capacità tra imprese del RTI, oltre al fatto che la società non iscritta era rimasta estranea all’atto impugnato e svolgeva attività meramente complementari; ha ritenuto infondate le doglianze sulla successione nel contratto di affidamento e sulla pretesa violazione dell’immodificabilità del raggruppamento, perché il subentro dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione è una successione a titolo universale tra enti pubblici senza soluzione di continuità; ha confermato la correttezza della costituzione in giudizio dell’ente della riscossione tramite avvocato del libero foro senza necessità di ulteriori formalità; ha ritenuto sufficiente la motivazione dell’avviso di accertamento TARSU, perché indicava superficie, tariffa, categoria e regolamenti applicabili, distinguendo la motivazione dell’atto dalla prova dei fatti; ha respinto le censure sulla procedura di sopralluogo e sull’asserita necessità di preventiva autorizzazione, osservando che la violazione di regole formali non determina automaticamente inutilizzabilità o nullità in mancanza di espressa sanzione e che comunque il sopralluogo era avvenuto con consenso e presenza dei rappresentanti della contribuente; ha escluso la tassabilità zero degli immobili o delle aree solo perché non utilizzati, affermando che la non debenza richiede obiettiva inutilizzabilità e non mera mancata fruizione soggettiva; ha ritenuto corretto il permanere della TARSU per le annualità 2010-2012 e la persistenza della disciplina previgente in assenza del regolamento attuativo del d.lgs. n. 152/2006, nonché la legittimità della permanenza dell’addizionale ex ECA per tali annualità; ha infine confermato la legittimità della differenziazione tariffaria tra alberghi e civili abitazioni e la non necessità di motivazione specifica della delibera tariffaria generale. Il ricorso è stato quindi rigettato con condanna della ricorrente alle spese e all’ulteriore contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 11, comma 5-quater, d.l. n. 195/2009

  Richiamato dalla ricorrente per contestare la legittimazione dell’aggiudicatario/appaltatore nel sistema della riscossione; la Corte ne esclude la violazione alla luce della disciplina del RTI e dell’iscrizione all’albo per attività secondarie.

• artt. 52 e 53 d.lgs. n. 446/1997

  Invocati per sostenere l’obbligo di iscrizione all’albo dei soggetti abilitati alla riscossione; la Corte distingue tra attività principali e complementari e ritiene non necessaria l’iscrizione per la società rimasta estranea all’atto impositivo.

• artt. 3, commi 19 e 20, 21 d.lgs. n. 163/2006

  Richiamati per contestare la successione del soggetto aggiudicatario; la Corte applica invece i principi sulla successione tra enti pubblici e sulla continuità del servizio.

• art. 48 d.lgs. n. 50/2016

  Usato per sostenere l’immodificabilità soggettiva del raggruppamento; la Corte afferma che il subentro pubblico nel servizio di riscossione non viola tali regole nella fattispecie concreta.

• art. 57 d.lgs. n. 546/1992

  Richiamato nella censura di tardività/novità delle eccezioni; la Corte lo considera nel quadro delle questioni nuove in appello, ritenendo tardiva una parte delle doglianze.

• art. 1, comma 5, d.l. n. 193/2016

  Richiamato quale base della disciplina organizzativa dell’Agenzia delle Entrate-Riscossione e dell’uso di avvocati del libero foro secondo criteri generali.

• art. 43, comma 4, r.d. n. 1611/1933

  La Corte esclude che fosse necessaria la delibera speciale indicata dalla ricorrente, richiamando la disciplina speciale dell’ente e la disponibilità/indisponibilità dell’Avvocatura dello Stato.

• artt. 4 e 17 d.lgs. n. 50/2016

  Richiamati come parametri per l’affidamento del patrocinio a professionisti esterni da parte dell’ente della riscossione.

• art. 7 L. n. 212/2000

  La Corte afferma che l’avviso di accertamento TARSU è sufficientemente motivato se indica i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della pretesa, senza necessità di esporre dettagliatamente le fonti probatorie.

• art. 1, comma 162, L. n. 296/2006

  Applicato quale criterio per la verifica della motivazione degli atti di accertamento dei tributi locali: è sufficiente l’indicazione di superficie, tariffa e categoria, con il rinvio agli atti generali.

• art. 73 d.lgs. n. 507/1993

  Richiamato dalla ricorrente per contestare la procedura di accertamento e i sopralluoghi; la Corte afferma che la violazione di regole formali non comporta automaticamente nullità o inutilizzabilità degli elementi acquisiti.

• art. 69 d.lgs. n. 507/1993

  Invocato sia per il difetto di motivazione sia per la validità delle tariffe; la Corte conferma la legittimità della classificazione tariffaria e dell’avviso.

• art. 71, comma 4, d.lgs. n. 507/1993

  Richiamato nel descrivere l’accertamento d’ufficio mediante rilevazione diretta delle superfici.

• art. 62, comma 2, d.lgs. n. 507/1993

  Interpretato nel senso che l’esclusione dalla tassa richiede l’obiettiva impossibilità di utilizzo del locale o dell’area, non la mera mancata utilizzazione soggettiva.

• art. 68 d.lgs. n. 507/1993

  La Corte conferma la legittimità della classificazione delle categorie con omogenea potenzialità di rifiuti, e la discrezionalità tecnica del Comune nella tariffazione.

• art. 65 d.lgs. n. 507/1993

  Richiamato per escludere un obbligo di motivazione individuale della delibera tariffaria generale.

• art. 61 d.lgs. n. 507/1993

  Interpretato in combinazione con la disciplina dell’addizionale ex ECA: le addizionali non si considerano ai fini del superamento del costo del servizio e la loro funzione è stata ricondotta a componente del sistema TARSU per le annualità in contestazione.

• art. 238 d.lgs. n. 152/2006

  La Corte afferma che, in assenza del regolamento attuativo, continuano ad applicarsi le discipline regolamentari vigenti; la TARSU continua a operare nelle annualità considerate.

• art. 264, comma 1, lett. i), d.lgs. n. 152/2006

  Richiamato per la continuità della disciplina transitoria e l’assenza di soluzione di continuità nel passaggio normativo.

• art. 14 d.l. n. 201/2011

  Richiamato per collocare temporalmente la soppressione dei precedenti prelievi sui rifiuti e l’introduzione del nuovo tributo comunale.

• art. 42, comma 2, lett. f), d.lgs. n. 267/2000

  Invocato dalla ricorrente per sostenere l’incompetenza dell’organo consiliare; la Corte rileva la novità della questione e comunque respinge la doglianza.

• art. 48, comma 3, d.lgs. n. 267/2000

  Richiamato per sostenere che la competenza a determinare le aliquote spettasse alla Giunta; la Corte ne esclude l’utilità difensiva per novità della censura e infondatezza nel merito.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto dell’obbligo di versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto.

Massime di principio

• Nei rapporti di riscossione affidati a un ente pubblico subentrato ex lege, la successione a titolo universale tra enti pubblici comporta continuità del rapporto e del munus publicum, senza automatica estinzione o risoluzione dei contratti di affidamento in essere, purché il subentrante operi nel perimetro delle funzioni trasferite e senza alterare la sostanza del servizio.
• Nel raggruppamento temporaneo di imprese, ai fini della partecipazione e dell’esecuzione di servizi pubblici, occorre distinguere tra requisiti soggettivi e prestazioni secondarie/complementari: l’iscrizione all’albo o il possesso di specifici titoli abilitativi può non essere richiesto a ciascuna impresa quando la relativa attività sia meramente accessoria e non sia quella concretamente posta a base dell’atto o del servizio contestato.
• La motivazione dell’avviso di accertamento dei tributi locali è sufficiente quando consente al contribuente di comprendere an e quantum della pretesa mediante indicazione della superficie tassabile, della tariffa e della categoria applicata, anche per relationem agli atti generali; la prova dei fatti costitutivi della pretesa è questione distinta e può essere svolta nel giudizio di merito.
• La violazione di regole procedurali nell’accertamento tributario non determina di per sé nullità o inutilizzabilità degli elementi raccolti, salvo che una specifica norma lo preveda espressamente; se il sopralluogo avviene con il consenso dell’interessato, la mancanza di ulteriori formalità non invalida automaticamente l’atto.
• In materia TARSU, l’esclusione dal tributo richiede l’obiettiva impossibilità di utilizzo dei locali o delle aree, non la mera mancata utilizzazione soggettiva o temporanea; le aree o i cespiti che possono potenzialmente produrre rifiuti restano normalmente imponibili.
• In assenza del regolamento attuativo previsto dal d.lgs. n. 152/2006, le discipline regolamentari e tariffarie vigenti continuano ad applicarsi, sicché la TARSU non viene meno per il solo decorso del tempo e la sua applicazione può proseguire fino all’entrata in vigore del nuovo regime previsto dalla normativa successiva.
• Le deliberazioni tariffarie generali sui rifiuti, rivolte a una pluralità indistinta di destinatari, non richiedono una motivazione individualizzata; il sindacato giudiziale può intervenire solo su vizi di legittimità dell’atto regolamentare, non sulla mera opportunità o sulla discrezionalità tecnica della classificazione tariffaria.
• La differenziazione tariffaria tra categorie come esercizi alberghieri e civili abitazioni è legittima quando sia coerente con la maggiore potenzialità di produzione di rifiuti della categoria e con il criterio di copertura dei costi del servizio, senza che sia necessario un rapporto matematico identico tra le tariffe delle singole categorie.

Come è indicizzato