DECRETO LEGISLATIVO 18 agosto 2000, n. 267

Ordinamento degli enti locali

Il testo unico stabilisce i principi fondamentali dell’ordinamento degli enti locali, la loro autonomia, le funzioni e le forme di cooperazione. Le disposizioni non si applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano quando risultino incompatibili con le attribuzioni riconosciute dai rispettivi statuti e dalle norme di attuazione.

La legislazione statale o regionale che enuncia principi inderogabili per l’autonomia normativa locale abroga le disposizioni statutarie incompatibili; gli enti devono adeguare gli statuti entro 120 giorni dall’entrata in vigore della nuova legge. Non sono ammesse deroghe al testo unico da parte di altre leggi se non mediante espressa modifica delle sue disposizioni.

Enti ricompresi e autonomia

Sono enti locali, ai fini del testo unico, comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane e unioni di comuni. Le relative norme si applicano, salvo diversa disposizione, anche ai consorzi partecipati da enti locali, ad eccezione di quelli che gestiscono attività di rilevanza economica e imprenditoriale e, se previsto dallo statuto, dei consorzi per i servizi sociali.

Comuni e province sono enti autonomi, rappresentativi delle rispettive comunità, e dispongono di autonomia statutaria, normativa, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria, nei limiti degli statuti, dei regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. Sono titolari delle funzioni proprie e di quelle conferite dallo Stato o dalla Regione secondo sussidiarietà; possono svolgerle anche attraverso l’iniziativa autonoma dei cittadini e delle loro formazioni sociali.

Rapporti con le Regioni e programmazione

Le Regioni organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative locali attraverso comuni e province, fatti salvi i compiti che richiedono un esercizio unitario a livello regionale. La generalità delle funzioni amministrative è attribuita a comuni, province e comunità montane in base alle rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative. Le leggi regionali definiscono gli interessi comunali e provinciali, i principi della cooperazione tra enti e le sedi di raccordo e concertazione con la Regione.

La Regione individua gli obiettivi generali della programmazione economico-sociale e territoriale e ripartisce le risorse destinate agli investimenti locali. Comuni e province concorrono alla formazione dei piani e programmi statali e regionali e ne curano la specificazione e attuazione per quanto di competenza. La legge regionale disciplina la partecipazione degli enti locali alla programmazione regionale, i criteri per i loro strumenti di programmazione e pianificazione e la verifica della compatibilità di questi con i programmi regionali.

Statuti, regolamenti e sanzioni

Ogni comune e provincia adotta uno statuto, che definisce le norme fondamentali di organizzazione, le attribuzioni degli organi, le garanzie per le minoranze, la rappresentanza legale anche in giudizio, la partecipazione popolare, il decentramento, l’accesso alle informazioni e ai procedimenti, nonché gli elementi identificativi dell’ente. Lo statuto deve inoltre prevedere condizioni di pari opportunità e la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali non elettivi dell’ente e dei suoi organismi dipendenti.

Lo statuto è approvato dal consiglio con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Se tale maggioranza non è raggiunta, si tengono ulteriori votazioni in sedute da svolgersi entro 30 giorni: è sufficiente il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati in due votazioni. La stessa procedura vale per le modifiche. Dopo il controllo regionale, lo statuto è pubblicato nel bollettino ufficiale regionale, affisso all’albo pretorio per 30 giorni e inviato al Ministero dell’interno; entra in vigore decorsi 30 giorni dall’affissione.

Nel rispetto della legge e dello statuto, comuni e province adottano regolamenti nelle materie di propria competenza, in particolare per l’organizzazione e il funzionamento degli uffici, degli organi, delle istituzioni e degli organismi di partecipazione e per l’esercizio delle funzioni. Salvo diversa disposizione di legge, la violazione dei regolamenti comunali e provinciali è punita con una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 a 500 euro. La stessa sanzione si applica alle violazioni delle ordinanze del sindaco o del presidente della provincia adottate in base alla legge o a specifiche norme regolamentari; l’organo competente è individuato secondo la legge n. 689 del 1981.

Partecipazione, accesso e tutela dei cittadini

I comuni valorizzano le associazioni e promuovono organismi di partecipazione, anche a livello di quartiere o frazione; lo statuto ne regola i rapporti con l’ente. Nei procedimenti relativi ad atti che incidono su situazioni giuridiche soggettive devono essere garantite forme di partecipazione secondo lo statuto e i principi della legge n. 241 del 1990. Lo statuto disciplina inoltre consultazioni, istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati, stabilendo garanzie per il loro tempestivo esame; può prevedere referendum richiesti da un numero adeguato di cittadini. Consultazioni e referendum riguardano esclusivamente materie di competenza locale e non possono coincidere con elezioni provinciali, comunali o circoscrizionali. Sono promosse forme di partecipazione alla vita pubblica locale per cittadini dell’Unione europea e stranieri regolarmente soggiornanti.

Gli atti comunali e provinciali sono pubblici, salvo quelli riservati per legge o quelli la cui ostensione sia temporaneamente vietata con dichiarazione motivata del sindaco o del presidente della provincia, nei casi e secondo le modalità regolamentari in cui la diffusione possa pregiudicare la riservatezza di persone, gruppi o imprese. Il regolamento assicura il diritto di accesso agli atti, disciplina il rilascio di copie con addebito dei soli costi, individua i responsabili dei procedimenti e garantisce informazioni sullo stato e sull’ordine di trattazione di atti e procedure, nonché sull’attività dell’amministrazione. Gli enti assicurano inoltre l’accesso alle proprie strutture e ai servizi a enti, organizzazioni di volontariato e associazioni.

Ciascun elettore può esercitare in giudizio le azioni e i ricorsi spettanti al comune o alla provincia. Il giudice ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti dell’ente; in caso di soccombenza le spese gravano sul promotore, salvo che l’ente, costituendosi, abbia aderito all’azione o al ricorso. La disposizione relativa alle associazioni di protezione ambientale richiamata nel testo risulta abrogata.

Lo statuto può prevedere un difensore civico con compiti di garanzia dell’imparzialità e del buon andamento dell’amministrazione, anche mediante segnalazioni d’ufficio di abusi, disfunzioni, carenze e ritardi. Tuttavia, la normativa finanziaria del 2009-2010 ha disposto la soppressione della figura comunale, consentendo di attribuirne le funzioni, mediante convenzione, al difensore civico provinciale, denominato in tal caso difensore civico territoriale.

Funzioni di comuni e province

Al comune spettano le funzioni amministrative riguardanti la popolazione e il territorio comunale, in particolare nei servizi alla persona e alla comunità, nella gestione del territorio e nello sviluppo economico, salvo quelle attribuite dalla legge ad altri soggetti. Per esercitarle in ambiti adeguati può ricorrere al decentramento e alla cooperazione con altri comuni e con la provincia. Gestisce inoltre i servizi elettorali, di stato civile, di anagrafe, di leva militare e di statistica; tali funzioni sono esercitate dal sindaco quale ufficiale del Governo. Ulteriori servizi statali possono essere affidati dalla legge, che deve regolare i rapporti finanziari e assicurare le risorse necessarie.

Alla provincia competono le funzioni amministrative di interesse provinciale relative a vaste zone intercomunali o all’intero territorio, nei settori della difesa del suolo, ambiente e prevenzione delle calamità; risorse idriche ed energetiche; beni culturali; viabilità e trasporti; flora, fauna, parchi, riserve, caccia e pesca nelle acque interne; organizzazione provinciale dello smaltimento dei rifiuti e controllo degli scarichi e delle emissioni; servizi sanitari, igiene e profilassi attribuiti dalla legislazione; istruzione secondaria superiore e artistica, formazione professionale ed edilizia scolastica; raccolta ed elaborazione di dati e assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali. In collaborazione con i comuni, la provincia promuove e coordina attività e opere di interesse provinciale nei settori economico, produttivo, commerciale, turistico, sociale, culturale e sportivo.

La provincia coordina le proposte comunali per la programmazione regionale, concorre alla formazione dei programmi regionali e adotta propri programmi pluriennali. Predispone inoltre il piano territoriale di coordinamento, che indica le destinazioni del territorio, la localizzazione di massima delle infrastrutture e delle principali comunicazioni, gli interventi per la sistemazione idrica e idrogeologica e le aree da destinare a parchi o riserve. La Regione stabilisce le procedure di approvazione e assicura la partecipazione dei comuni. La provincia verifica la compatibilità degli strumenti comunali con il piano territoriale di coordinamento; gli enti pubblici si conformano a tale piano e tengono conto dei programmi pluriennali provinciali.

Territorio comunale, fusioni e decentramento

Le Regioni possono modificare le circoscrizioni comunali sentendo le popolazioni interessate secondo la legge regionale. Fuori dai casi di fusione, non possono essere istituiti comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti né modifiche che facciano scendere altri comuni sotto tale soglia. I comuni che hanno avviato una fusione possono approvare, con deliberazioni conformi di tutti i consigli, lo statuto del nuovo comune, destinato a entrare in vigore con la sua istituzione; esso deve garantire adeguate forme di partecipazione e decentramento dei servizi alle comunità originarie. Gli oneri per permessi, gettoni di presenza e rimborsi dei consiglieri comunali che partecipano agli organi del procedimento di fusione sono a carico delle Regioni.

Lo Stato eroga contributi straordinari per i dieci anni successivi alla fusione, oltre agli eventuali contributi regionali; per le fusioni realizzate dal 1° gennaio 2014 i contributi statali sono previsti per ulteriori sette anni. Dal 2013 il contributo è commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti ai comuni nel 2010, nei limiti degli stanziamenti, per le fusioni realizzate dal 2012. La dotazione finanziaria è stata incrementata di 10 milioni di euro annui a decorrere dal 2018. La denominazione di borgate e frazioni è attribuita dai comuni.

Nei comuni nati dalla fusione di comuni contigui lo statuto può istituire municipi nei territori delle comunità originarie, disciplinandone organizzazione e funzioni e potendo prevedere organi eletti direttamente.

I comuni con più di 250.000 abitanti articolano il territorio in circoscrizioni di decentramento; la soglia non si applica al comune capoluogo di città metropolitana. I comuni tra 100.000 e 250.000 abitanti possono istituirle, con popolazione media non inferiore a 30.000 abitanti. Statuto e regolamento ne disciplinano organizzazione e funzioni; gli organi rappresentano le esigenze della popolazione circoscrizionale. Nei comuni con più di 300.000 abitanti possono essere previste forme più accentuate di decentramento e autonomia organizzativa e funzionale, nel rispetto della parità di accesso di donne e uomini alle cariche. La legge finanziaria del 2009, come modificata nel 2010, ha disposto la soppressione delle circoscrizioni, facendo salva la facoltà dei comuni con più di 250.000 abitanti di istituirle con popolazione media non inferiore a 30.000 abitanti e salvaguardando le forme di decentramento previste per i comuni oltre 300.000 abitanti.

Il titolo di città può essere conferito con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro dell’interno, ai comuni insigni per ricordi e monumenti storici o per la loro importanza attuale.

Province e revisione delle circoscrizioni provinciali

Per l’istituzione di nuove province o la revisione dei confini provinciali, i comuni esercitano l’iniziativa prevista dalla Costituzione. L’area interessata deve corrispondere, per quanto possibile, alla zona in cui si svolge la maggior parte dei rapporti sociali, economici e culturali; la dimensione deve consentire una programmazione utile al riequilibrio territoriale; ogni comune appartiene a una sola provincia. L’iniziativa deve ottenere l’adesione della maggioranza dei comuni dell’area, rappresentativa anche della maggioranza della popolazione complessiva, con deliberazioni approvate dalla maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Di norma le province risultanti non devono avere meno di 200.000 abitanti. La creazione di una provincia non comporta necessariamente l’istituzione di uffici statali provinciali; le province preesistenti devono trasferire alle nuove, in proporzione al territorio e alla popolazione, personale, beni, strumenti e risorse adeguati. Le Regioni disciplinano il coordinamento dell’iniziativa comunale.

Forme associative e cooperazione intercomunale

La Regione può definire, previa intesa con gli enti interessati, ambiti sovracomunali per l’esercizio coordinato di funzioni in materia di pianificazione territoriale, reti infrastrutturali e servizi a rete, traffico intercomunale, ambiente e inquinamento atmosferico, difesa del suolo, risorse idriche, rifiuti, grande distribuzione commerciale, attività culturali e funzioni sindacali richiamate dal testo. Le relative disposizioni operano fino all’istituzione della città metropolitana. Dopo tale istituzione, la Regione può, previa intesa, rivedere le circoscrizioni dei comuni inclusi nell’area metropolitana. Sono fatte salve le leggi regionali vigenti sulle aree metropolitane; la legge istitutiva della città metropolitana deve stabilire termini e modalità per il conferimento delle funzioni regionali e per l’eventuale intervento sostitutivo del Governo.

Le comunità montane sono unioni di comuni montani o parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, finalizzate alla valorizzazione della montagna e all’esercizio di funzioni proprie, conferite o comunali in forma associata. Hanno un organo rappresentativo e uno esecutivo composti da amministratori dei comuni partecipanti; i rappresentanti sono eletti dai consigli comunali con voto limitato, assicurando le minoranze. La Regione individua gli ambiti omogenei nelle sedi concertative e costituisce la comunità con provvedimento del presidente della Giunta regionale.

La legge regionale regola statuto, concertazione, piani zonali e programmi annuali, riparto dei finanziamenti regionali ed europei e rapporti con gli altri enti. Può escludere comuni parzialmente montani se la popolazione residente nella parte montana è inferiore al 15 per cento della popolazione comunale; sono comunque esclusi i capoluoghi di provincia e i comuni con oltre 40.000 abitanti. Può includere comuni confinanti fino a 20.000 abitanti che siano parte integrante del sistema geografico e socioeconomico. L’esclusione dalla comunità non priva i territori montani dei benefici speciali. In caso di fusione di comuni il cui territorio coincide con quello della comunità montana, le funzioni e le risorse sono assegnate al nuovo comune e la legge regionale ne dispone lo scioglimento. Le Regioni possono individuare fasce altimetriche per graduare gli interventi. Se una comunità è sostituita da più comunità, i trasferimenti erariali complessivi dell’ente originario sono ripartiti secondo i criteri richiamati dal testo.

Alle comunità montane spettano l’esercizio associato delle funzioni comunali e le ulteriori funzioni conferite da comuni, province e Regioni, oltre agli interventi speciali per la montagna previsti dall’Unione europea o dalla legislazione. Esse adottano piani pluriennali di opere e interventi e programmi annuali di esecuzione; i piani di sviluppo e i relativi aggiornamenti sono approvati dalla provincia secondo la legge regionale. Gli interventi finanziari a favore della montagna sono destinati esclusivamente ai territori classificati montani. Nelle isole e negli arcipelaghi, esclusi Sicilia e Sardegna, i comuni possono istituire comunità isolane o di arcipelago, cui si applicano le disposizioni sulle comunità montane.

Gli enti locali possono stipulare convenzioni per svolgere congiuntamente funzioni e servizi, definendone finalità, durata, consultazione, rapporti finanziari, obblighi e garanzie. Stato e Regioni possono prevedere convenzioni obbligatorie per servizi determinati o opere a termine, previa definizione di un disciplinare-tipo. Le convenzioni possono istituire uffici comuni con personale distaccato oppure delegare funzioni a uno degli enti, che opera per conto degli altri.

Per la gestione associata di servizi e funzioni, gli enti locali possono costituire consorzi secondo le norme sulle aziende speciali, per quanto compatibili. I consigli approvano a maggioranza assoluta una convenzione e lo statuto, che regolano organi, competenze, organizzazione e trasmissione degli atti fondamentali agli enti aderenti. L’assemblea è composta dai rappresentanti degli enti, con responsabilità proporzionale alla quota di partecipazione, ed elegge il consiglio di amministrazione. Tra gli stessi enti locali non può essere costituito più di un consorzio. La legge statale può imporre consorzi per funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico, demandandone l’attuazione alle leggi regionali.

L’unione di comuni è un ente locale costituito da almeno due comuni, di norma contigui, per esercitare in forma associata funzioni e servizi; se composta prevalentemente da comuni montani può assumere la denominazione di unione di comuni montani e svolgere competenze di tutela e promozione della montagna. Ogni comune può appartenere a una sola unione, che può stipulare convenzioni con altre unioni o con singoli comuni. Gli organi sono il presidente, la giunta e il consiglio, composti da amministratori in carica dei comuni associati, senza nuovi o maggiori oneri e senza compensi. Il presidente è scelto tra i sindaci, la giunta tra i componenti degli esecutivi comunali e il consiglio è eletto dai consigli dei comuni, con rappresentanza di ciascun comune e delle minoranze.

L’unione ha potestà statutaria e regolamentare; le si applicano, in quanto compatibili, i principi dell’ordinamento comunale. Lo statuto disciplina gli organi e individua funzioni e risorse. Atto costitutivo e statuto sono approvati dai consigli comunali con le procedure e maggioranze previste per le modifiche statutarie; le successive modifiche statutarie sono approvate dal consiglio dell’unione. I comuni conferiscono le risorse umane e strumentali necessarie. In prima applicazione la spesa di personale dell’unione non può superare la somma delle spese precedentemente sostenute dai comuni partecipanti; a regime devono essere conseguiti risparmi progressivi mediante razionalizzazione e programmazione dei fabbisogni. I comuni possono trasferire all’unione, anche parzialmente, capacità assunzionali. Previa convenzione, i sindaci possono delegare a personale idoneo dell’unione o dei comuni associati le funzioni di ufficiale dello stato civile e di anagrafe. Il presidente si avvale del segretario di un comune associato senza ulteriori indennità o oneri, fatti salvi gli incarichi già conferiti nei casi previsti. All’unione spettano le entrate derivanti da tasse, tariffe e contributi sui servizi affidati; gli statuti sono trasmessi al Ministero dell’interno.

Le Regioni individuano livelli ottimali per l’esercizio associato delle funzioni dei comuni di minori dimensioni, concordandoli nelle sedi concertative. I comuni scelgono forme e soggetti associativi entro il termine fissato dalla legge regionale; in caso d’inerzia la Regione esercita il potere sostitutivo secondo le modalità stabilite dalla legge. Le Regioni definiscono e aggiornano ogni tre anni un programma territoriale per individuare gli ambiti di gestione sovracomunale, anche tramite unioni, e possono fissare incentivi e contributi. I benefici sono graduati in base al livello d’integrazione, con contributi maggiori per fusioni e unioni rispetto alle altre forme associative; sono promosse le unioni senza obbligo di successiva fusione e sono previsti ulteriori benefici per quelle che deliberano autonomamente di fondersi.

Accordi di programma

Per opere, interventi o programmi che richiedono un’azione integrata di più amministrazioni o soggetti pubblici, l’accordo di programma serve a coordinare le attività e a stabilire tempi, modalità, finanziamento e altri adempimenti. In relazione alla competenza primaria o prevalente, ne promuove la conclusione il presidente della Regione, il presidente della provincia o il sindaco, anche su richiesta di uno o più soggetti interessati. L’accordo può prevedere procedure arbitrali e interventi sostitutivi in caso di inadempienza. Il testo fornito si interrompe nel corso della disposizione relativa alla fase di verifica della possibilità di raggiungere l’accordo.