Cassazione Civile, Ordinanza n. 27965/2022 del 23/09/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che un medico di medicina generale, operante in regime di convenzione con il Servizio Sanitario Nazionale, aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per alcune voci retributive/incentivanti (Nuclei di Cure Primarie – in Rete, Assistenza Domiciliare Integrata, Zone Disagiate). L’azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l’importo unitario mensile per assistito, invocando esigenze di contenimento della spesa sanitaria e il piano di rientro regionale. La Corte d’appello aveva respinto l’opposizione della ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale del compenso perché in contrasto con la contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. In Cassazione la ASL ha proposto sette motivi: ha denunciato, in sintesi, la violazione delle norme statali sul contenimento della spesa sanitaria e dei vincoli del piano di rientro; ha sostenuto che gli atti regionali e commissariali avevano natura autoritativa e consentivano la riduzione unilaterale; ha contestato la necessità di una modifica consensuale dell’AIR; ha affermato che le prestazioni erano facoltative e che il medico, non accettando le nuove condizioni, avrebbe potuto non svolgerle; ha sostenuto la natura incentivante e volontaria dei compensi; ha invocato la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; ha infine sostenuto che gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi non potevano essere disapplicati.

La decisione

La Corte ha ritenuto il ricorso ammissibile, respingendo le eccezioni preliminari della controparte, ma lo ha giudicato integralmente infondato. Ha ribadito, in continuità con precedenti conformi, che il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; che le esigenze di rientro dal disavanzo sanitario non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti; che gli interventi sul contenimento della spesa vanno realizzati attraverso i livelli e le procedure della contrattazione collettiva, non con un atto unilaterale del singolo ente; che il potere di disapplicazione degli atti amministrativi non era pertinente perché l’atto contestato non esprimeva potestà autoritativa, ma costituiva una indebita modifica peggiorativa di un rapporto privatistico-convenzionale. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese di legittimità e all’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa e sul piano di rientro non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata tra le fonti del quadro di contenimento della spesa sanitaria, ma non idonea a giustificare la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Inserita nel quadro dei vincoli finanziari regionali, senza effetto derogatorio sulla disciplina contrattuale collettiva applicabile al rapporto convenzionale.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata come norma di contenimento della spesa sanitaria; non legittima la modifica unilaterale dei compensi previsti dagli accordi collettivi.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  La Corte non ne ricava un potere di interpretazione tale da consentire la derogabilità unilaterale degli accordi collettivi.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Le clausole individuali devono conformarsi alla contrattazione collettiva; la nullità opera per le clausole contrarie ai vincoli legali/collettivi, non per consentire una modifica unilaterale peggiorativa.

• art. 1326 c.c.

  Il mero comportamento concludente non vale a concludere un nuovo accordo quando il contenuto economico del rapporto è riservato alla contrattazione collettiva.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  È fonte regolatrice degli aspetti economici del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale e vincola i rapporti individuali.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  Le voci economiche in discussione sono disciplinate dall’accordo collettivo e non possono essere ridotte unilateralmente dalla ASL.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  La disciplina regionale integrativa fissa i compensi dovuti per le prestazioni rese; non può essere unilateralmente modificata dal singolo ente sanitario.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  Il regime sulla contrattazione integrativa pubblica non consente di fondare un potere generalizzato della ASL di ridurre unilateralmente i compensi; l’eventuale nullità riguarda clausole genetivamente incompatibili con i vincoli contrattuali e di programmazione.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  Il potere di disapplicazione non è utilizzabile contro atti che non esprimono potestà autoritativa, ma incidono solo sul rapporto privatistico-convenzionale.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Richiamato come base del principio di uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta disciplinato dalla contrattazione collettiva, distinta dal regime delle strutture accreditate.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Il rinvio all’art. 40 d.lgs. 165/2001 non consente la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Presuppone, in caso di rigetto del ricorso, l’obbligo dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, gli aspetti economici sono disciplinati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il singolo rapporto individuale deve conformarsi a tale assetto e non può essere unilateralmente peggiorato dalla ASL.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dal piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di ridurre i compensi pattuiti dagli accordi collettivi; eventuali interventi devono essere realizzati nei modi e nei livelli previsti dalla procedura negoziale.
• Il potere di modifica o disapplicazione degli assetti contrattuali è circoscritto ai casi di nullità genetica delle clausole o agli specifici strumenti previsti dall’ordinamento; non può essere usato per incidere unilateralmente su istituti riservati alla contrattazione collettiva di livello competente.
• Nel rapporto convenzionale con il professionista sanitario, l’atto con cui l’ente pretende di ridurre il compenso in peius rispetto alla disciplina collettiva non esprime potestà pubblica, ma si colloca su un piano privatistico e va trattato come inadempimento dell’obbligazione economica.
• La volontarietà dell’adesione a modelli organizzativi accessori o incentivanti non esclude, una volta che la prestazione sia resa nel rispetto delle condizioni contrattuali, il diritto al corrispettivo previsto dalla contrattazione collettiva.

Come è indicizzato