Cassazione Civile, Ordinanza n. 16212/2023 del 08/06/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato aveva ottenuto decreto ingiuntivo per differenze retributive nei confronti dell'ASL. L'azienda aveva proposto opposizione, poi respinta in primo grado, e in appello aveva ottenuto un accoglimento solo parziale limitatamente all'indennità di rischio. In cassazione, il medico ha dedotto tre motivi: (i) violazione delle norme che regolano la contrattazione collettiva del rapporto convenzionale, sostenendo che la Corte d'appello avesse errato nel ritenere nulla la clausola dell'accordo integrativo regionale Abruzzo 2006 che prevedeva un compenso aggiuntivo generalizzato; (ii) falsa applicazione degli artt. 8, 14 e 72 dell'Accordo collettivo nazionale 2005, sostenendo che il compenso previsto non fosse omnicomprensivo e che fosse legittimo riconoscere compensi ulteriori; (iii) violazione degli artt. 1344 e 1362 c.c. e degli artt. 115 e 416 c.p.c., contestando l'affermazione di un automatismo illegittimo nell'attribuzione dell'indennità, esistendo specifici rischi connessi all'attività svolta. L'ASL ha resistito e ha proposto ricorso incidentale con sette motivi, sostenendo in sintesi che: le delibere regionali e aziendali erano vincolanti e imposte dal piano di rientro sanitario; i compensi ridotti riguardavano prestazioni facoltative extra-LEA e potevano essere rimodulati unilateralmente; la condotta successiva del medico integrava accettazione per fatti concludenti; i compensi per nuclei di cure primarie e altre voci erano incentivi legati ad adesioni volontarie; le clausole contrastanti con gli strumenti di programmazione economica erano nulle; e gli atti amministrativi di riduzione non potevano essere disapplicati. La Cassazione ha esaminato congiuntamente i motivi del ricorso principale e li ha ritenuti infondati, richiamando il precedente della stessa sezione secondo cui la contrattazione decentrata non può derogare agli accordi nazionali e, nel caso specifico, è nulla la previsione regionale di un'indennità di rischio generalizzata per tutti i medici di continuità assistenziale. Ha poi rigettato il ricorso incidentale dell'ASL, affermando il principio per cui gli aspetti economici del rapporto convenzionale sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi a pena di nullità i contratti individuali; la disciplina del rientro dai disavanzi sanitari non può derogare a quella contrattuale e le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere attuate nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e delle competenze dei diversi livelli di contrattazione, risultando illegittimo l'atto unilaterale di riduzione del compenso adottato dalla PA.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'ASL. Ha confermato il principio già affermato dalla propria giurisprudenza: la contrattazione collettiva decentrata regionale non può introdurre, in modo generalizzato, un'indennità aggiuntiva in contrasto con la disciplina nazionale del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e di continuità assistenziale, ma, al tempo stesso, ha respinto anche le doglianze dell'ASL sulla possibilità di ridurre unilateralmente i compensi per esigenze di contenimento della spesa sanitaria. Le spese del giudizio di cassazione sono state compensate per reciproca soccombenza ed è stato dichiarato l'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato da parte di entrambe le ricorrenti, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. n. 412 del 1991

  Richiamato come base normativa del sistema di contrattazione del rapporto convenzionale e del rinvio agli accordi nazionali e al pubblico impiego contrattualizzato.

• art. 52, comma 27, L. n. 289 del 2002

  Citato in relazione alla disciplina del rapporto convenzionale e al sistema di contrattazione collettiva.

• artt. 40 e 45 d.lgs. n. 165 del 2001

  Richiamati a sostegno della tesi sulla disciplina della contrattazione collettiva e dei rapporti economici.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  Indicato come norma che disciplina il rapporto convenzionale con il SSN e il rinvio agli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  Richiamato come fondamento della conformazione dei contratti individuali agli accordi collettivi.

• art. 2-nonies d.l. n. 81 del 2004 conv. in L. n. 138 del 2004

  Interpretato nel senso che rimette agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale e aziendale nel rapporto dei medici convenzionati.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Usato per richiamare per relationem la motivazione di precedenti conformi.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311 del 2004

  Invocato dall'ASL per sostenere la vincolatività delle misure di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Richiamato dall'ASL in tema di piano di rientro e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266 del 2005

  Citato dall'ASL a supporto dell'inderogabilità degli interventi di riduzione della spesa.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  Richiamato dall'ASL nel quadro delle misure di rientro dal disavanzo sanitario.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Invocato come criterio di interpretazione delle norme richiamate.

• artt. 1339, 1374, 1418 e 1419 c.c.

  Richiamati dall'ASL a sostegno della nullità/eterointegrazione delle clausole contrastanti con norme imperative.

• art. 1326 c.c.

  Invocato dall'ASL per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per fatti concludenti.

• artt. 1344 e 1362 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente principale contro l'affermazione di un automatismo illegittimo e per l'interpretazione delle clausole collettive.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Citati dalla ricorrente principale per contestare l'accertamento fattuale compiuto in appello.

• legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  Richiamata dall'ASL per sostenere la non disapplicabilità degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

• art. 92 c.p.c.

  Applicato per compensare le spese di lite in ragione della reciproca soccombenza.

• art. 1, comma 17, L. n. 228 del 2012

  Richiamato per l'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato in caso di rigetto dell'impugnazione.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Applicato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto integrale del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e di continuità assistenziale con il SSN, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; la contrattazione decentrata deve conformarsi a tali fonti e, se introduce previsioni incompatibili con la disciplina nazionale, la clausola è nulla.
• Le esigenze sopravvenute di contenimento della spesa sanitaria non consentono alla pubblica amministrazione di ridurre unilateralmente i compensi dovuti ai medici convenzionati: la rimodulazione economica deve avvenire nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• La disciplina del rientro dai disavanzi sanitari e gli atti amministrativi adottati in sua attuazione non possono prevalere sulle regole della contrattazione collettiva del rapporto convenzionale, ove introducano modifiche economiche non previste o non consentite dagli accordi nazionali.
• Nel valutare clausole e compensi del rapporto convenzionale, il giudice deve verificare la coerenza tra accordo nazionale, accordo integrativo regionale e singole determinazioni applicative, distinguendo tra incentivi legittimamente collegati a specifiche condizioni o attività e compensi generalizzati incompatibili con la fonte sovraordinata.

Come è indicizzato