Cassazione Civile, Ordinanza n. 22955/2024 del 20/08/2024

Esito

La controversia

Una medico convenzionato, specialista ambulatoriale in fisiokinesiterapia, aveva partecipato a una selezione dell'azienda sanitaria per l'assegnazione di 6 ore settimanali di attività specialistica. Dopo la comunicazione di assegnazione, l'accettazione e la presa di servizio, l'incarico era stato sospeso e poi non era stato più ripreso. La ricorrente chiedeva l'adempimento dell'incarico e il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali. Nei gradi di merito la domanda era stata respinta perché il conferimento dell'incarico era stato ritenuto nullo per mancanza della preventiva autorizzazione regionale prevista dalla normativa calabrese sul contenimento della spesa sanitaria. Con il ricorso per cassazione venivano dedotti, in sintesi: la qualificazione della procedura come offerta al pubblico perfezionata con l'accettazione; l'asserita natura non imperativa della norma regionale e la sua inidoneità a determinare nullità; l'erronea interpretazione della disciplina sulle nuove spese e sull'eventuale deroga per profili infungibili e indispensabili ai LEA; l'omessa considerazione della dedotta illegittimità dell'autotutela amministrativa; e la mancata pronuncia sul risarcimento da responsabilità precontrattuale/contrattuale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto inammissibili i motivi che non si confrontavano con la ratio della sentenza impugnata o che erano privi di decisività, e infondato il motivo risarcitorio. Ha confermato che, per la normativa regionale applicabile, la preventiva autorizzazione della Giunta regionale costituiva prerequisito essenziale e inderogabile per la stipula degli incarichi che comportassero nuove spese per il personale sanitario, comprese le convenzioni per specialistica ambulatoriale. La sua mancanza integrava una nullità virtuale del contratto, sicché l'accordo non produceva effetti e l'amministrazione poteva legittimamente rifiutarne l'esecuzione. È stata inoltre esclusa la fondatezza della censura sul risarcimento, poiché essa presupponeva la validità del contratto e non un autonomo titolo di responsabilità. Nulla è stato statuito sulle spese perché la resistente era rimasta intimata. È stata infine dato atto dell'obbligo del contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 414 c.p.c.

  norma processuale richiamata per introdurre il giudizio di primo grado da parte della lavoratrice/medico.

• art. 1325 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere che il contratto fosse perfetto nei suoi elementi essenziali e non inficiato dalla mancanza di autorizzazione.

• art. 1336 c.c.

  invocato per qualificare la procedura di assegnazione come offerta al pubblico, ritenuta però non decisiva rispetto alla ratio della decisione di merito.

• art. 1418 c.c.

  la Corte ne ribadisce la funzione generale di sanzionare con la nullità i contratti stipulati in violazione di norme imperative, anche quando il divieto attiene a condizioni esterne al negozio.

• art. 1338 c.c.

  richiamato dalla Corte territoriale per escludere la responsabilità precontrattuale in mancanza di prova dell'interesse negativo; nel ricorso si contestava tale esclusione.

• art. 1337 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere una responsabilità da affidamento incolpevole e da comportamento contrario a buona fede dell'amministrazione.

• art. 2697 c.c.

  richiamato in tema di riparto dell'onere probatorio sulla necessità della nuova spesa e sulla qualificazione dell'incarico come rientrante nelle ipotesi di deroga.

• art. 115 c.p.c.

  richiamato dalla ricorrente per censurare la valutazione/interpretazione degli atti e delle prove da parte del giudice di merito.

• art. 1362 c.c. e ss.

  invocati per contestare l'interpretazione degli atti processuali e della disciplina applicabile.

• art. 4 L.R. Calabria n. 11 del 2009

  norma ritenuta precettiva e inderogabile: impone la preventiva autorizzazione della Giunta regionale prima di bandi, avvisi o assunzioni/conferimenti che comportino nuove spese per il personale, comprese le convenzioni di specialistica ambulatoriale; la sua mancanza determina nullità dell'accordo.

• art. 20 A.C.N.

  richiamato solo per escluderne l'applicabilità a un contratto già nullo per difetto della preventiva autorizzazione regionale.

• art. 12 Preleggi

  richiamato come criterio interpretativo della legge regionale, ma ritenuto non utile a sovvertire il dato letterale della norma.

• art. 99 c.p.c.

  richiamato nella censura di omessa pronuncia, senza successo.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato nella censura di omessa pronuncia, senza successo.

• art. 342 c.p.c.

  richiamato nella censura di specificità dei motivi d'appello e omessa risposta del giudice di merito.

• art. 132 c.p.c.

  invocato per denunciare la nullità della sentenza per motivazione apparente, ma la censura è stata ritenuta inammissibile.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato in relazione al requisito motivazionale della sentenza, senza esito favorevole per la ricorrente.

• art. 360 c.p.c.

  norma sul sindacato di legittimità usata per articolare le doglianze di violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatti decisivi.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  richiamato per la memoria depositata in cassazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

• art. 1, comma 98, L. n. 311/2004

  citato dalla legge regionale come base del vincolo di riduzione del costo del personale e dei limiti alle assunzioni.

• art. 1, comma 198, L. n. 266/2005

  citato dalla legge regionale quale parametro di contenimento della spesa del personale.

• art. 1, comma 565, L. n. 296/2006

  citato dalla legge regionale quale ulteriore base normativa dei vincoli di spesa nel servizio sanitario.

• art. 30 d.l. n. 223/2006 conv. in L. n. 248/2006

  richiamato dall'art. 4 della legge regionale per il divieto di assunzioni in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi di risparmio di spesa.

Massime di principio

• La preventiva autorizzazione dell'organo regionale competente può costituire un prerequisito essenziale e di validità per la stipula di contratti o incarichi nel settore sanitario pubblico quando la legge la imponga come condizione prodromica all'attivazione del procedimento.
• La mancanza di una espressa comminatoria di nullità non esclude la nullità del contratto se la violazione riguarda una norma imperativa posta a tutela di interessi pubblici fondamentali; la nullità virtuale può derivare anche da condizioni esterne al contenuto del negozio.
• Quando la disciplina pubblicistica richiede un'autorizzazione preventiva prima della pubblicazione di bandi o avvisi, l'accordo concluso in assenza di tale autorizzazione è improduttivo di effetti e la pubblica amministrazione può opporre la nullità anche in sede di esecuzione.
• La deroga prevista per profili infungibili e indispensabili ai fini dei LEA non elimina, di per sé, il requisito dell'autorizzazione preventiva se la norma la richiede comunque espressamente.
• Le censure in cassazione devono confrontarsi con la ratio decidendi della sentenza impugnata; sono inammissibili le doglianze che presuppongono una diversa premessa fattuale o giuridica rispetto a quella accolta dal giudice di merito.
• Il risarcimento fondato su inadempimento o affidamento presuppone, ove allegato come tale, la validità del vincolo negoziale; se il contratto è nullo, la domanda risarcitoria non può essere esaminata come responsabilità contrattuale da mancata esecuzione.

Come è indicizzato