Cassazione Civile, Ordinanza n. 21499/2022 del 07/07/2022

Esito

La controversia

La controversia riguarda il pagamento dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, in particolare le voci relative ai "NCP, nucleo di cure primarie in rete, in gruppo e personale". L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, sostenendo che i provvedimenti regionali e commissariali adottati per il contenimento della spesa sanitaria e per il piano di rientro dal disavanzo imponessero tale riduzione. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi, confermato in opposizione e in appello. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, in sintesi: violazione della normativa statale sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e commissariali; impossibilità per la Regione di erogare servizi oltre i LEA; correttezza della riduzione unilaterale dei compensi; natura meramente incentivante e facoltativa delle prestazioni remunerate; nullità delle clausole incompatibili con gli strumenti di programmazione economica; insussistenza del potere del giudice di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa. La ricorrente ha quindi articolato sette motivi tutti diretti a ottenere la conferma della legittimità della riduzione del compenso.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; che le esigenze di contenimento della spesa e le regole del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti; che eventuali modifiche degli assetti economici devono avvenire attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nei limiti del livello di contrattazione competente; che l'atto unilaterale dell'ASL non ha natura autoritativa ma privatistica, essendo il rapporto convenzionale retto da parità tra le parti. Ha quindi rigettato il ricorso e condannato l'ASL al pagamento delle spese di legittimità, dando atto altresì dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ricorrente a sostegno del contenimento della spesa sanitaria; la Corte ne esclude l'idoneità a legittimare una modifica unilaterale dei compensi convenzionali, poiché il riferimento agli atti da adeguare riguarda la programmazione sanitaria e non gli accordi collettivi stipulati all'esito della contrattazione.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  invocata come fonte del coordinamento finanziario sanitario; la Corte non la interpreta come fondamento di un potere unilaterale di riduzione del compenso da parte della singola ASL.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata per il contenimento della spesa; non consente, secondo la Corte, di derogare al sistema della contrattazione collettiva del rapporto convenzionale.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata tra le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa; la Corte la colloca nel quadro degli obblighi programmatori regionali, non come fonte di potere unilaterale della ASL.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente nel quadro interpretativo; la Corte non ne ricava una deroga al sistema delle convenzioni collettive.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati per sostenere l'inserzione automatica, la nullità e l'integrazione del contratto; la Corte esclude che possano fondare la sostituzione unilaterale dei compensi pattuiti da parte della ASL.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  la Corte esclude l'applicabilità del potere di disapplicazione perché l'atto dell'ASL non è espressione di potestà autoritativa ma di un comportamento privatistico nel rapporto convenzionale.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  richiamato nei principi ribaditi dalla Corte come base della uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  la Corte lo considera parte del sistema che disciplina il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, da attuarsi tramite contrattazione collettiva.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi e assicurarne l'osservanza; la nullità della contrattazione integrativa è solo quella genetica per contrasto con vincoli o con gli strumenti di programmazione, non un potere generale di riduzione unilaterale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  sono richiamati per evidenziare che l'intervento unilaterale del datore pubblico nella contrattazione integrativa è eccezionale, temporaneo e circoscritto alla competenza negoziale prevista, senza natura autoritativa.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  richiamato perché rinvia all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001 nel quadro del pubblico impiego contrattualizzato.

• D.Lgs. n. 150 del 2009

  richiamato per ribadire che il potere unilaterale della pubblica amministrazione sulle materie della contrattazione integrativa è eccezionale e comunque limitato, non estensibile alla riduzione dei compensi convenzionali in esame.

• D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater

  richiamato ai fini del raddoppio del contributo unificato, se dovuto, in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medico di medicina generale la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; il singolo contratto o l'atto applicativo della ASL devono conformarvisi e non possono modificarne unilateralmente il contenuto.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di riduzione dei compensi convenzionali già stabiliti dalla contrattazione collettiva.
• Gli atti regionali o commissariali di programmazione finanziaria possono imporre tetti di spesa e linee di coordinamento, ma l'adeguamento degli assetti economici deve avvenire nelle sedi e secondo le procedure di contrattazione collettiva competenti.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l'atto dell'azienda sanitaria che incide in peius sul compenso ha natura privatistica e non autoritativa; pertanto non è assimilabile agli atti amministrativi espressione di supremazia speciale, né è invocabile il relativo potere di disapplicazione.
• La volontarietà dell'adesione a forme organizzative accessorie non esclude il diritto al compenso pattuito per le prestazioni rese secondo le condizioni contrattuali previste, né consente di degradare unilateralmente la remunerazione dovuta.

Come è indicizzato