Cassazione Civile, Ordinanza n. 08785/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal pagamento, in favore di un medico di medicina generale operante in convenzione con il SSN, dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci "NCP in gruppo e relativo personale" e "assistenza domiciliare integrata". L'ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, invocando i vincoli derivanti dal piano di rientro dal disavanzo sanitario, dai tetti di spesa regionali e dalla natura asseritamente incentivante e facoltativa di quei compensi. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale; l'opposizione dell'ASL era stata respinta in primo e in secondo grado. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto: violazione delle norme statali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; erronea lettura delle delibere regionali e commissariali, che secondo la ricorrente avrebbero consentito la rimodulazione unilaterale; errata qualificazione dei compensi come non meramente incentivanti; omessa pronuncia sugli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001; omesso esame del fatto decisivo della riapertura dei tavoli di concertazione; illegittima disapplicazione degli atti amministrativi con cui la ASL aveva concretamente realizzato i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto non fondata l'eccezione di inammissibilità, ma ha affermato che la decisione impugnata era conforme a un orientamento già consolidato: le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi imposti dal piano di rientro non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale per i medici convenzionati. Gli accordi collettivi conservano natura vincolante e il rapporto convenzionale con il SSN, quanto agli aspetti economici, deve essere conformato alla contrattazione; l'intervento unilaterale dell'ASL non ha natura autoritativa, ma si colloca nell'ambito di un rapporto paritetico e, se in contrasto con gli accordi collettivi, non è giustificato. Sono quindi stati respinti tutti i motivi di ricorso. La ricorrente è stata condannata alle spese e, ricorrendone i presupposti, è stato dato atto del raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  richiamato come base dei motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• art. 112 c.p.c.

  richiamato per dedurre l'omessa pronuncia su un motivo di appello.

• art. 366 c.p.c.

  la Corte afferma che non è richiesto un rigido schema formale del ricorso, purché siano presenti gli elementi indispensabili per comprendere le censure.

• art. 370 c.p.c.

  richiamato in tema di applicabilità dei requisiti di ammissibilità anche al controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per rinviare alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 13 d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per il raddoppio del contributo unificato, ove dovuto.

• L. n. 311 del 2004

  art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  invocata dalla ricorrente; la Corte la interpreta nel senso che le norme sul contenimento della spesa non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  richiamata dalla ricorrente nel quadro normativo sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro.

• L. n. 266 del 2005

  richiamata dalla ricorrente tra le fonti del contenimento della spesa sanitaria.

• L. n. 296 del 2006

  art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata dalla ricorrente come norma sul piano di rientro e sui vincoli di spesa.

• L. n. 191 del 2009

  la Corte afferma che tali norme, pur imponendo obiettivi di contenimento della spesa anche per il personale convenzionato, prevedono che essi siano perseguiti mediante il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non attraverso tagli unilaterali al trattamento retributivo.

• art. 12 preleggi

  richiamato dalla ricorrente come criterio ermeneutico; la Corte non ne fa applicazione decisiva in senso favorevole alla tesi dell'ASL.

• d.lgs. n. 502/1992

  la Corte lo richiama quale base della disciplina convenzionale dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, da conformare alla contrattazione collettiva.

• d.lgs. n. 517/1993

  richiamato in relazione alle modifiche al d.lgs. n. 502/1992.

• L. n. 421 del 1992

  richiamata nel quadro della disciplina degli accordi collettivi per la medicina generale.

• art. 45 A.C.N. 23 marzo 2005

  invocato dalla ricorrente per sostenere la natura e la disciplina dei compensi oggetto di causa.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  richiamato per il compenso previsto per i nuclei di cure primarie; la Corte conferma che la sua disciplina economica non può essere unilateralmente ridotta dalla ASL.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente in relazione ai compensi per i nuclei di cure primarie.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  la Corte afferma che la norma impone alle pubbliche amministrazioni di adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità rilevante è solo quella genetica delle clausole integrative in contrasto con i vincoli o con la programmazione; il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto alla contrattazione di competenza.

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato come norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  dedotto dalla ricorrente nel quarto motivo, ma non accolto.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E

  la Corte esclude che gli atti unilaterali della ASL integrino esercizio di potestà autoritativa suscettibile di disapplicazione come atti amministrativi in senso proprio.

• L. n. 833/1978

  richiamato come fonte dell'uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale.

• Corte cost. n. 117/2018

  richiamata dalla ricorrente a sostegno dei vincoli del piano di rientro e della riduzione della spesa sanitaria.

• Corte cost. n. 157/2019

  richiamata per affermare la conformazione del contratto individuale alla contrattazione collettiva nel lavoro pubblico contrattualizzato.

• Corte cost. n. 186/2016

  richiamata nel medesimo senso sulla centralità della contrattazione collettiva.

• Cass. n. 2244/2015

  richiamata dalla ricorrente sul tema del potere di disapplicazione degli atti amministrativi.

• Cass. n. 21397/2019

  richiamata sul principio secondo cui l'inammissibilità per difetto di sinteticità richiede che l'atto risulti realmente incomprensibile o confuso.

• Cass. n. 11566/2021

  richiamata come precedente conforme che ha escluso la legittimità della riduzione unilaterale dei compensi dei medici convenzionati.

• Cass. n. 19327/2021

  richiamata come precedente conforme.

• Cass. n. 22440/2021

  richiamata come precedente conforme.

• Cass. n. 27782/2021

  richiamata come precedente conforme.

• Cass. S.U. n. 4315/2020

  richiamata ai fini del raddoppio del contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; i contratti individuali e gli atti unilaterali dell'azienda sanitaria devono conformarsi a tale assetto e non possono derogarlo in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di riduzione unilaterale dei compensi pattuiti in sede collettiva; tali esigenze devono essere perseguite nel rispetto delle procedure negoziali e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, l'atto con cui la ASL riduce unilateralmente il compenso non è espressione di potestà pubblica ma si colloca in un rapporto paritetico; pertanto, esso va valutato secondo le regole dell'autonomia privata e non può essere giustificato come esercizio di supremazia amministrativa.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente di incidere sulla contrattazione integrativa solo nei limiti della nullità genetica delle clausole o, in via eccezionale, nei casi e con le modalità espressamente previsti dalla legge; non legittima un potere generalizzato di disapplicazione unilaterale dei compensi contrattuali.
• La riduzione della spesa per il personale o per il convenzionato deve, quando prevista dall'ordinamento, passare attraverso il ridimensionamento dei pertinenti fondi della contrattazione integrativa e non attraverso il taglio diretto e unilaterale delle voci retributive individuali.
• La volontarietà dell'adesione a modelli organizzativi di medicina associata o di gruppo non consente di negare il compenso pattuito per le prestazioni rese nel rispetto delle condizioni contrattuali, né giustifica l'inadempimento dell'azienda sanitaria.

Come è indicizzato