Cassazione Civile, Ordinanza n. 04699/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto dagli eredi di un medico convenzionato, relativo alle differenze di compenso maturate negli anni 2012-2015 per alcune voci previste dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo (tra cui ADI, governo clinico e NCP), importi che l'azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente pur a fronte di prestazioni rimaste immutate. L'azienda sanitaria ha proposto opposizione al decreto ingiuntivo, poi respinta in primo e in secondo grado. In cassazione ha articolato sette motivi: (1) violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul vincolo dei piani di rientro, sostenendo che gli atti aziendali avessero natura autoritativa e potessero incidere unilateralmente sui compensi; (2) contestazione della lettura della delibera regionale n. 592/2008, ritenendo sufficiente la riapertura dei tavoli di concertazione e non necessario un nuovo accordo; (3) analoga censura sulla delibera del commissario ad acta n. 27/2011, che avrebbe fatto salvi i contenimenti di spesa; (4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che il comportamento concludente del medico avesse implicato l'accettazione delle nuove condizioni; (5) violazione della disciplina dell'ACN e dell'AIR, sostenendo che i compensi riguardassero prestazioni facoltative e incentivanti, non obbligatorie; (6) violazione dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 e dell'art. 40-bis, con invocata nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; (7) violazione della normativa sui poteri di disapplicazione degli atti amministrativi, assumendo che gli atti regionali/aziendali fossero il fondamento del diritto dedotto in giudizio.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate, pur a fronte dell'ammissibilità del ricorso, tutte le censure, richiamando un consolidato orientamento già formatosi su controversie sovrapponibili: il contenimento della spesa sanitaria e i piani di rientro non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale dei medici convenzionati. Le esigenze di riduzione della spesa devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali previste e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione. L'atto unilaterale della ASL non ha natura autoritativa, ma si colloca in un rapporto di natura privatistica/paritetica; pertanto non è giustificata la disapplicazione prospettata. Conseguentemente, la ASL è stata condannata al pagamento delle spese del giudizio di legittimità e la Corte ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  richiamato come parametro di legittimità per i motivi di violazione di legge proposti in cassazione

• art. 366 c.p.c.

  la Corte afferma che non impone una struttura rigidamente predeterminata del ricorso, purché le censure siano intellegibili e valutabili

• art. 380.1 bis c.p.c.

  richiamato per il deposito di memoria nella fase camerale

• art. 6, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311 del 2004

  invocato dalla ricorrente per sostenere l'obbligo di contenimento della spesa sanitaria e la natura vincolante degli atti di attuazione del piano di rientro; la Corte esclude che tali disposizioni autorizzino la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali

• art. 6 dell'intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della tesi del contenimento della spesa e dei vincoli del piano di rientro

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266 del 2005

  richiamato dalla ricorrente nel quadro normativo sul contenimento della spesa sanitaria

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  richiamato dalla ricorrente nel quadro dei vincoli finanziari regionali e aziendali

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente come criterio interpretativo delle norme richiamate

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  invocati per sostenere l'inserzione automatica, la nullità o l'integrazione del regolamento contrattuale in coerenza con i vincoli di legge; la Corte esclude che tali norme legittimino la riduzione unilaterale dei compensi

• art. 1326 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per affermare la conclusione di un nuovo accordo per facta concludentia; la Corte esclude che nel rapporto convenzionale le parti possano negoziare unilateralmente il contenuto economico in difformità dalla contrattazione collettiva

• art. 54 ACN 23 marzo 2005

  richiamato per sostenere la natura facoltativa/incentivante delle prestazioni e la disciplina del rapporto con i medici di medicina generale

• art. 5 AIR Abruzzo

  invocato dalla ricorrente nel tentativo di giustificare la rideterminazione dei compensi in base alla disciplina regionale

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  la Corte afferma che non consente un potere generale di intervento unilaterale sui compensi; l'obbligo delle pubbliche amministrazioni è di adempiere ai contratti collettivi e la nullità riguarda solo le clausole geneticamente incompatibili con i vincoli contrattuali o di programmazione

• art. 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  richiamato dalla ricorrente; la Corte esclude che possa fondare la riduzione unilaterale dei compensi

• art. 52 L. n. 289 del 2002

  richiamato in relazione al rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  richiamato dalla Corte quale base del principio di uniformità e parità di trattamento nel rapporto convenzionale con il SSN

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato dalla Corte per ribadire che il rapporto convenzionale è disciplinato dagli accordi collettivi e non può essere unilateralmente alterato

• art. 1, comma 178, L. n. 311 del 2004

  richiamato dalla Corte per affermare che il rapporto SSN-medici di medicina generale è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• art. 2, commi 71 e 72, L. n. 191 del 2009

  richiamato dalla Corte per precisare che il contenimento della spesa del personale, anche convenzionato, va perseguito mediante ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non con interventi unilaterali sul trattamento retributivo

• artt. 4 e 5 allegato E, L. n. 2248 del 1865

  invocati dalla ricorrente per sostenere la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte esclude che l'atto di riduzione del compenso sia espressione di potestà autoritativa

• art. 13, comma 1 quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario e medico convenzionato, gli aspetti economici sono regolati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; gli atti individuali devono conformarsi a tale disciplina e non possono unilateralmente derogarla.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dai piani di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di ridurre i compensi pattuiti con la contrattazione collettiva.
• Le modifiche necessarie per rispettare i vincoli finanziari devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali previste e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione, non mediante rideterminazione unilaterale dei corrispettivi.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato ha natura privatistica e paritetica, non autoritativa; pertanto non si applica il regime di disapplicazione proprio degli atti amministrativi autoritativi.
• Il comportamento concludente delle parti del singolo rapporto non può validamente modificare l'assetto economico stabilito dalla contrattazione collettiva quando alle parti individuali non è riconosciuto potere di negoziarne il contenuto in difformità dal quadro collettivo.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa rileva, in questa materia, solo nei casi di nullità genetica per contrasto con i vincoli della contrattazione nazionale o con la programmazione economico-finanziaria; non basta invocare un generico obiettivo di risparmio per legittimare una riduzione unilaterale dei compensi.

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