Cassazione Civile, Ordinanza n. 04691/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale otteneva un decreto ingiuntivo per il pagamento di somme dovute, secondo gli accordi collettivi, per la costituzione dei Nuclei di Cure Primarie e per gli accessi domiciliari. L'azienda sanitaria proponeva opposizione sostenendo che, per effetto del piano di rientro della spesa sanitaria della Regione Abruzzo, le prestazioni in questione fossero facoltative, che i provvedimenti regionali e commissariali consentissero di fissare tetti di spesa e ridurre i compensi, e che il contenimento della spesa fosse legittimo anche senza una nuova concertazione sindacale. Dopo il rigetto dell'opposizione in primo grado e del gravame in appello, l'azienda sanitaria ricorreva per cassazione con sei motivi: 1) violazione di norme statali e regionali sul piano di rientro e sui poteri del commissario, assumendo la natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e la possibilità di ridurre unilateralmente compensi e prestazioni; 2) violazione dei criteri interpretativi dell'accordo collettivo e dell'accordo integrativo regionale, sostenendo il carattere solo incentivante delle prestazioni; 3) violazione dell'accordo collettivo nazionale e dell'accordo integrativo regionale, per non aver considerato le prestazioni come semplicemente facoltative; 4) omessa pronuncia sull'invocata applicazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 in tema di contratti integrativi onerosi e non compatibili col bilancio; 5) omesso esame di un fatto decisivo, ossia la riapertura dei tavoli di concertazione e la imputabilità della revisione ai medici; 6) illegittimità della disapplicazione degli atti amministrativi ex legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondate le doglianze principali perché il rapporto tra medici convenzionati e ASL, quanto agli aspetti economici, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i rapporti individuali devono conformarsi a pena di nullità; il contenimento della spesa sanitaria non attribuisce alle ASL o alle Regioni il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, poiché gli interventi sul disavanzo devono svolgersi nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli contrattuali. La Corte ha inoltre osservato che le norme richiamate sul piano di rientro incidono su provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli atti negoziali; che la censura ex art. 112 c.p.c. era superata dall'implicito rigetto della questione; che il motivo sul fatto decisivo era inammissibile per doppia conforme; e che il richiamo alla disapplicazione degli atti amministrativi era inconferente, poiché l'atto di riduzione unilaterale del compenso non esprimeva potestà pubblica ma un inadempimento di natura privatistica. Ha condannato la ricorrente alle spese e ha dato atto dei presupposti per l'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 5 dell'Accordo integrativo regionale

  richiamato come fonte del diritto al compenso per la costituzione dei Nuclei di Cure Primarie; la P.A. non poteva ridurne unilateralmente la misura

• art. 59 dell'Accordo Nazionale

  richiamato come base del diritto alle indennità per gli accessi domiciliari

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  gli accordi collettivi disciplinano gli aspetti economici del rapporto convenzionale e vincolano i contratti individuali a pena di nullità

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  conferma il ruolo centrale della contrattazione collettiva nazionale e integrativa nella disciplina del rapporto convenzionale

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311 del 2004

  regola la procedura di ripianamento dei disavanzi e il piano di rientro, ma non attribuisce poteri di modifica unilaterale degli accordi economici convenzionali

• art. 6 dell'intesa Stato-Regione del 23 marzo 2005

  invocato dalla ricorrente per sostenere i poteri di contenimento della spesa, ma ritenuto non idoneo a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266 del 2005

  invocato tra le norme sul contenimento della spesa sanitaria, ma non estende il potere di incidere sugli accordi negoziali

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296 del 2006

  le determinazioni dei programmi operativi possono incidere su atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi stipulati all'esito della contrattazione regionale

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato nei motivi di ricorso in tema di interpretazione delle fonti e dell'accordo collettivo

• art. 1, comma 796, L. n. 296 del 2006

  non consente a Regioni e ASL di sottrarsi unilateralmente alle obbligazioni economiche assunte negli accordi collettivi

• art. 2, comma 95, L. n. 191 del 2009

  obbliga la Regione a rimuovere atti ostativi all'attuazione del piano di rientro, ma non riguarda gli atti negoziali della contrattazione collettiva

• artt. 1362 c.c.

  invocati per sostenere una diversa lettura dell'accordo integrativo regionale, ma le censure sono state respinte

• art. 112 c.p.c.

  la dedotta omessa pronuncia è stata esclusa perché la decisione di merito implicava il rigetto della questione sollevata

• art. 40 d.lgs. n. 165 del 2001

  invocato per escludere contratti integrativi con oneri non previsti nei vincoli di bilancio; la censura è stata ritenuta priva di pregio

• art. 40-bis d.lgs. n. 165 del 2001

  richiamato insieme all'art. 40 d.lgs. 165/2001, ma non ha inciso sull'esito

• art. 5 legge n. 2248 del 1865, allegato E

  la disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi è stata ritenuta inconferente, poiché l'atto di riduzione del compenso aveva natura privatistica

• art. 91 c.p.c.

  le spese seguono la soccombenza

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  dichiarata la sussistenza dei presupposti per l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi a pena di nullità.
• Le esigenze di contenimento del disavanzo sanitario e i piani di rientro non attribuiscono a Regioni, ASL o Commissari il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti con i professionisti convenzionati; eventuali interventi devono passare attraverso le procedure di negoziazione collettiva previste dall'ordinamento.
• Gli atti con cui l'amministrazione, in un rapporto convenzionale di natura privatistica, riduce unilateralmente il compenso non esercitano un potere autoritativo ma si risolvono in un inadempimento contrattuale.
• Le norme sul piano di rientro incidono sui provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali conclusi in sede di contrattazione collettiva regionale.
• In presenza di doppia conforme, il motivo di ricorso per cassazione ex art. 360, n. 5, c.p.c. è inammissibile nei limiti previsti dalla legge.
• La censura di omessa pronuncia è infondata quando la decisione impugnata, pur senza trattare espressamente una questione, ne comporta il rigetto implicito in ragione della ratio decidendi adottata.

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