Cassazione Civile, Ordinanza n. 20527/2022 del 27/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato per il pagamento integrale dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci relative a "NCP, nucleo di cure primarie" e "assistenza domiciliare". L'azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. I giudici di merito hanno respinto l'opposizione dell'azienda, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. In Cassazione l'azienda ha proposto sette motivi, deducendo: violazione delle norme sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile delle proprie delibere e di quelle commissariali; sufficienza della riapertura dei tavoli di concertazione senza necessità di modificare consensualmente l'AIR; possibilità di desumere da comportamenti concludenti un nuovo accordo; qualificazione incentivante e facoltativa dei compensi per medicina di gruppo e attività connesse; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica; inapplicabilità della disapplicazione degli atti amministrativi nel caso concreto. Il controricorrente ha resistito con controricorso e memoria.

La decisione

La Corte ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha richiamato propri precedenti recenti, affermando che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, per la parte economica, è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; le esigenze di rientro dal disavanzo sanitario non consentono alla singola ASL di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva. Le misure di contenimento della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli contrattuali. È stata esclusa la natura autoritativa dell'atto di riduzione del compenso, trattandosi di rapporto su piano di parità e di comportamento assimilabile all'inadempimento di un debitore privato. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e con declaratoria dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  non consente di ricondurre gli accordi collettivi regionali tra gli atti che le Regioni devono modificare unilateralmente; il rapporto con i medici di medicina generale resta disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata dal ricorrente a sostegno del contenimento della spesa, ma non ritenuta idonea a legittimare la riduzione unilaterale dei compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata nel quadro del contenimento della spesa sanitaria, senza incidere sul divieto di modifica unilaterale della contrattazione collettiva.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata per il piano di rientro, ma non ritenuta fonte di un potere unilaterale della ASL sui compensi convenzionali.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  pur imponendo obiettivi di riduzione della spesa, richiede di perseguirli tramite ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non tramite intervento unilaterale sul trattamento retributivo.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dal ricorrente, ma non decisivo per fondare la tesi della riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente; la Corte esclude che i provvedimenti amministrativi impongano automaticamente la riduzione dei compensi contrattuali.

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ricorrente; non consente di attribuire agli atti unilaterali dell'ASL efficacia modificativa dell'accordo collettivo.

• art. 1418 c.c.

  richiamato dalla ricorrente in tema di nullità; la nullità rilevante è solo quella genetica delle clausole contrattuali in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione, non la legittimazione di un intervento unilaterale successivo.

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ricorrente; non fonda un potere aziendale di sostituzione unilaterale delle clausole dell'accordo.

• art. 1326 c.c.

  invocato per sostenere la conclusione di un nuovo accordo mediante comportamenti concludenti; la Corte esclude la rilevanza del comportamento individuale perché il contenuto economico è sottratto alla negoziazione delle singole parti.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005

  costituisce la fonte collettiva di disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, alla quale devono conformarsi i rapporti individuali.

• art. 54 A.C.N.

  richiamato per la disciplina dei compensi relativi ai nuclei di cure primarie; la Corte ritiene che il relativo trattamento economico non possa essere ridotto unilateralmente dall'ASL.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  fonte del compenso richiesto dal medico; la Corte ne tutela la vincolatività fino a modifica secondo le procedure di contrattazione.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  la nullità prevista riguarda le clausole contrattuali integrative in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione; non giustifica un potere unilaterale generalizzato della pubblica amministrazione.

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  la nullità considerata dalla Corte è solo genetica e colpisce le clausole della contrattazione integrativa invalide sin dalla stipulazione.

• art. 40, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  attribuiscono un potere unilaterale eccezionale e provvisorio solo alle condizioni previste dalla legge, senza trasformare tale potere in potestà autoritativa generale.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  richiamato per affermare che il rapporto convenzionale richiede uniformità nazionale e conformazione alla contrattazione collettiva.

• art. 8 d.lgs. n. 502 del 1992

  conferma che la disciplina economica del rapporto convenzionale è rimessa alla contrattazione collettiva e non alla riduzione unilaterale dell'azienda.

• art. 8 quater d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato solo per distinguere il diverso modello delle strutture accreditate, non applicabile ai medici convenzionati.

• art. 8 sexies d.lgs. n. 502 del 1992

  richiamato solo per distinguere il diverso modello tariffario delle strutture accreditate, non applicabile al caso di specie.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa e quindi non è suscettibile di disapplicazione nei termini invocati dalla ASL.

• art. 366 c.p.c.

  il ricorso non è inammissibile se, pur con una struttura non rigorosa, contiene gli elementi necessari a rendere comprensibili le censure.

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per la trattazione in camera di consiglio non partecipata.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  utilizzato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  comporta, ricorrendone i presupposti, l'obbligo di dare atto del raddoppio del contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi: il singolo rapporto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può derogarvi in peius per effetto di atti unilaterali della ASL.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere generale di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede collettiva; tali esigenze vanno perseguite attraverso le procedure di negoziazione previste dall'ordinamento.
• Il potere unilaterale riconosciuto alla pubblica amministrazione in materia di contrattazione integrativa è eccezionale, circoscritto e non equivale a potestà autoritativa: può operare solo nei limiti e alle condizioni stabilite dalla legge.
• La nullità rilevante della contrattazione integrativa è quella genetica delle clausole stipulate in contrasto con vincoli normativi o di programmazione; non può essere usata per legittimare una modifica unilaterale successiva del trattamento economico.
• Nel rapporto convenzionale con il SSN, il comportamento di fatto delle parti non può sostituire la disciplina collettiva quando l'assetto economico è riservato alla contrattazione: non è sufficiente un comportamento concludente per perfezionare un diverso accordo in contrasto con le fonti collettive.
• Gli atti con cui la ASL riduce unilateralmente il compenso dovuto al convenzionato non sono atti espressione di supremazia pubblica, ma condotte da valutare secondo la logica privatistica dell'inadempimento dell'obbligazione contrattuale.
• La disapplicazione degli atti amministrativi ex legge del 1865 non è utilizzabile quando l'atto contestato non costituisce esercizio di potestà autoritativa ma rappresenta una determinazione unilaterale in un rapporto paritetico disciplinato da fonti negoziali.

Come è indicizzato