Cassazione Civile, Ordinanza n. 20528/2022 del 27/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dal fatto che un medico di medicina generale convenzionato aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale di compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, relativi alle voci "NCP, nucleo di cure primarie" e "ADI, accessi domiciliari integrati", importi che l'azienda sanitaria aveva invece ridotto unilateralmente per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rispetto dei tetti di spesa fissati dalla programmazione regionale e dal piano di rientro. La Corte d'appello aveva confermato il rigetto dell'opposizione dell'ASL, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale dei compensi. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, in sintesi: violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile dei propri atti e di quelli commissariali; necessità di leggere le delibere regionali come legittimanti la rimodulazione unilaterale; natura facoltativa e incentivante dei compensi per prestazioni extra-LEA; possibilità di desumere un nuovo accordo dal comportamento concludente del medico; violazione della disciplina dell'ACN e dell'AIR; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica; insussistenza del potere di disapplicazione degli atti amministrativi presupposti.

La decisione

La Corte ha ritenuto ammissibile il ricorso, respingendo l'eccezione di inammissibilità, ma lo ha giudicato infondato nel merito. Ha confermato il principio secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, le esigenze di riduzione della spesa e di rispetto dei tetti di piano di rientro non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Ha chiarito che gli atti richiamati dall'ASL non attribuivano un potere autoritativo di modifica del trattamento economico, ma imponevano il contenimento della spesa tramite gli strumenti della negoziazione collettiva. Ha inoltre escluso che il comportamento delle parti nel singolo rapporto potesse modificare l'assetto contrattuale, e ha ribadito che la disciplina dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 non consente interventi unilaterali fuori dai casi e dai limiti espressamente previsti. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ricorrente alle spese e con dichiarazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata come parte del quadro normativo sul contenimento della spesa e sull'assetto della programmazione sanitaria.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata come norma di coordinamento finanziario nel sistema sanitario.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata come base della disciplina del contenimento della spesa sanitaria e dei piani di rientro.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Invocato dalla ricorrente, ma non valorizzato come fondamento per consentire la modifica unilaterale dei compensi.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Richiamati dalla ricorrente a sostegno della tesi sulla conformazione/nullità delle clausole, ma la Corte esclude che giustifichino l'intervento unilaterale dell'ASL.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che il comportamento concludente del medico abbia integrato un nuovo accordo modificativo delle condizioni economiche.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  Gli aspetti economici del rapporto convenzionale devono conformarsi agli accordi collettivi nazionali e integrativi.

• art. 54 ACN medicina generale

  Richiamato per contestare la natura del compenso, ma la Corte valorizza la disciplina collettiva come fonte vincolante del trattamento economico.

• art. 5 Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  Fonte del compenso oggetto di riduzione; la Corte ne tutela la vincolatività fino a modifica tramite gli strumenti collettivi previsti.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  comma 4; comma 3; comma 3 quinquies; commi 3 bis e 3 ter

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere ai contratti collettivi; la nullità opera solo per le clausole geneticamente invalide; l'intervento unilaterale è eccezionale e circoscritto ai casi e limiti previsti dal testo normativo.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiamato in relazione al rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Non applicabili per giustificare la riduzione unilaterale, perché gli atti dell'ASL non esprimevano potestà autoritativa ma agivano in un rapporto privatistico/paritetico.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  Richiamato come fondamento del sistema convenzionale e dell'uniformità del rapporto sul territorio nazionale.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta disciplinato dagli accordi collettivi; la riduzione unilaterale non è consentita.

• d.lgs. n. 502 del 1992, artt. 8 quater - 8 sexies

  Richiamati per distinguere il regime delle strutture accreditate, soggette a un modello diverso e non sovrapponibile a quello dei medici convenzionati.

• art. 380-bis c.p.c.

  Base procedurale della trattazione in camera di consiglio non partecipata.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso non è inammissibile se contiene tutti gli elementi indispensabili a rendere intellegibili le censure, anche se non perfettamente strutturato o sintetico.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  Il principio di intelligibilità del ricorso/controricorso vale anche per il controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  Parametro formale dei motivi di ricorso per violazione di legge.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Dichiarata la sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica fissata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi vincola le parti individuali e non può essere unilateralmente modificata dalla singola azienda sanitaria.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rispetto dei tetti del piano di rientro devono essere perseguite attraverso gli strumenti della negoziazione collettiva e nei limiti delle rispettive competenze, non mediante una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti.
• La natura volontaria o facoltativa di una prestazione convenzionata non consente, di per sé, di rifiutare il corrispettivo previsto dalla contrattazione collettiva quando la prestazione sia stata resa secondo le condizioni contrattualmente stabilite.
• Nel rapporto convenzionale sanitario l'ente pubblico opera su un piano di parità con il professionista; l'atto con cui tenta di incidere in peius sul compenso non è espressione di potestà autoritativa e non si presta, di regola, alla disciplina propria degli atti amministrativi autoritativi.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente la nullità delle clausole della contrattazione integrativa solo in presenza di nullità genetica o di superamento dei vincoli legali; non legittima un potere generale di disapplicazione o modifica unilaterale delle clausole già efficaci.
• Il comportamento concludente delle parti del singolo rapporto non può derogare all'assetto economico stabilito dalla contrattazione collettiva, quando la materia sia riservata a quel livello di fonte.
• L'inammissibilità del ricorso per cassazione non discende automaticamente da difetti di stile o eccessiva ampiezza, ma solo quando la struttura dell'atto renda effettivamente incomprensibili le questioni dedotte o le censure proposte.

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