Cassazione Civile, Ordinanza n. 20526/2022 del 27/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione proposta da un'azienda sanitaria locale avverso un decreto ingiuntivo che le aveva imposto di pagare integralmente al medico convenzionato i compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale relativamente alle voci "NCP, nucleo di cure primarie" per attività in rete, "ADI, accessi domiciliari integrati" e "Zone disagiate". L'azienda aveva ridotto unilateralmente tali importi mensili per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. Nei gradi di merito l'opposizione era stata respinta, ritenendosi illegittima la riduzione unilaterale dei compensi perché contrastante con la vincolatività della contrattazione collettiva e con le indicazioni regionali e commissariali, che avrebbero imposto al più una riapertura dei tavoli negoziali. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha articolato sette motivi: (1) violazione di norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sulla conformazione ai livelli essenziali di assistenza, sostenendo che gli atti aziendali e commissariali fossero autoritativi e che gli incentivi oggetto di causa, essendo facoltativi e fuori dai LEA, non dovessero essere erogati integralmente; (2) errore nel ritenere necessaria una modifica consensuale dell'AIR, poiché gli atti regionali avrebbero previsto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e avrebbero comunque lasciato salvi i contenimenti già disposti dalle ASL; (3) riproposizione della tesi della legittimità della rimodulazione unilaterale dei compensi in attuazione del piano di rientro; (4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che la riduzione riguardasse prestazioni facoltative e che il comportamento del medico, il quale avrebbe potuto non aderire alle nuove condizioni, valesse come conclusione di un nuovo accordo; (5) violazione della disciplina dell'Accordo Collettivo Nazionale e dell'AIR, sostenendo che i compensi per i nuclei di cure primarie e le altre voci ridotte avessero natura incentivante e non corrispettiva; (6) violazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001, per asserita nullità delle clausole del contratto decentrato incompatibili con la programmazione economica; (7) violazione della legge sul contenzioso amministrativo, sostenendo che gli atti amministrativi di riduzione non potessero essere disapplicati. Il controricorrente ha resistito con controricorso e memoria.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile sotto il profilo formale, respingendo le eccezioni di inammissibilità legate alla struttura dell'atto e alla mancata sinteticità. Nel merito, però, ha rigettato tutti i motivi, confermando la decisione di merito. Ha affermato che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per gli aspetti economici, è disciplinato da accordi collettivi nazionali e integrativi cui devono conformarsi i rapporti individuali; che le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in contrattazione collettiva; che le esigenze finanziarie sopravvenute devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nei rispettivi ambiti di competenza, non mediante interventi unilaterali sul trattamento economico; che il carattere volontario dell'adesione ad alcune forme organizzative non esclude il diritto al compenso previsto per le prestazioni rese secondo contratto; che l'art. 40 d.lgs. n. 165/2001 non consente una modifica unilaterale del contenuto economico della contrattazione integrativa se non nei casi e limiti di nullità genetica delle clausole o dei poteri eccezionali previsti dalla legge; e che l'atto di riduzione non è espressione di potestà autoritativa, ma si colloca in un rapporto privatistico-paritetico, sicché non può essere sottratto ai principi dell'autonomia privata né giustificato come esercizio di potere amministrativo. La ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità ed è stata dichiarata la sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  richiamata dalla ricorrente per sostenere il vincolo di contenimento della spesa sanitaria; la Corte precisa che tali norme non autorizzano la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali, perché il rapporto con i medici è comunque disciplinato da convenzioni e accordi collettivi.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  invocata come base del contenimento della spesa e del piano di rientro, ma non ritenuta idonea a derogare alla contrattazione collettiva del rapporto convenzionale.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata a sostegno del contenimento finanziario, senza che ciò legittimi un intervento aziendale unilaterale sui compensi pattuiti.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  norma richiamata per il piano di rientro e la riduzione della spesa, interpretata nel senso che gli obiettivi finanziari vanno perseguiti senza alterare unilateralmente gli accordi collettivi.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  richiamato dalla ricorrente nella censura interpretativa, ma la Corte non ne fa una specifica applicazione autonoma, limitandosi a ribadire la lettura sistematica delle norme sul rapporto convenzionale.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  invocati per sostenere la prevalenza delle prescrizioni pubblicistiche e la nullità o integrazione automatica delle clausole; la Corte esclude che possano fondare una riduzione unilaterale del compenso in assenza dei presupposti di nullità genetica della contrattazione integrativa.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  richiamato quale base del principio di uniformità del rapporto convenzionale su tutto il territorio nazionale; la Corte afferma che resta fermo il ruolo della contrattazione collettiva.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  norma cardine del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale; interpretata come fonte che rimette la disciplina economica agli accordi collettivi, non a interventi unilaterali della singola ASL.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  richiamato per contestare la natura dei compensi; la Corte, aderendo ai precedenti, ribadisce che i compensi previsti dagli accordi collettivi sono dovuti secondo la disciplina contrattuale vigente.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  norma negoziale da cui derivano le voci retributive oggetto di causa; la Corte ne tutela l'efficacia vincolante contro la riduzione unilaterale dell'ASL.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 40

  la Corte afferma che il comma 4 impone alle amministrazioni di adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità prevista dalla norma è solo quella genetica delle clausole incompatibili con i vincoli di legge e di bilancio.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 40, comma 3

  richiamato per chiarire che la nullità colpisce le clausole contrattuali in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione, non già un potere generale di riduzione unilaterale dei compensi già pattuiti.

• d.lgs. n. 165/2001, art. 40, commi 3-bis e 3-ter

  indicati come ipotesi eccezionali di intervento unilaterale del datore pubblico, circoscritte e temporanee, non estensibili al caso esaminato.

• d.lgs. n. 150/2009

  richiamato quale intervento legislativo che ha previsto in via eccezionale forme di intervento unilaterale nella contrattazione integrativa, senza però trasformare tale potere in una potestà autoritativa generale.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  richiamato in collegamento con l'art. 40 d.lgs. n. 165/2001, senza che ciò legittimi la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  invocata per la disapplicazione degli atti amministrativi; la Corte esclude l'applicabilità perché gli atti di riduzione non sono espressione di potestà autoritativa ma si inseriscono in un rapporto privatistico-paritetico.

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per il procedimento in camera di consiglio non partecipata.

• art. 360 c.p.c., n. 3

  base formale di tutti i motivi di ricorso, tutti proposti per violazione o falsa applicazione di legge.

• art. 366 c.p.c.

  la Corte afferma che il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi indispensabili a comprendere la censura, senza che sia richiesta una forma rigida o la sinteticità in sé, salvo l'oscurità delle questioni poste.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  richiamato in relazione all'applicabilità dei requisiti del ricorso anche al controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  usato per il rinvio per relationem alla motivazione di precedenti conformi.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  richiamato per l'attestazione dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi; i rapporti individuali devono conformarvisi e non possono modificarne unilateralmente il contenuto.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obiettivi del piano di rientro non consentono alla singola azienda sanitaria di ridurre in peius i compensi pattuiti in contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite attraverso gli strumenti di negoziazione e programmazione previsti dall'ordinamento.
• L'atto con cui una azienda sanitaria riduce unilateralmente un compenso convenzionale non ha natura autoritativa quando incide su un rapporto privatistico-paritetico; esso va trattato come inadempimento rispetto all'obbligazione contrattuale e non come esercizio di potere amministrativo.
• La nullità prevista dall'art. 40 d.lgs. n. 165/2001 colpisce solo le clausole della contrattazione integrativa invalide ab origine perché contrastanti con i vincoli di legge o di bilancio; non legittima un potere generale e successivo di rideterminazione unilaterale del trattamento economico già pattuito.
• Il carattere volontario dell'adesione a specifiche forme organizzative o assistenziali non esclude il diritto al compenso previsto dagli accordi collettivi per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni contrattuali.
• Nel giudizio di cassazione, l'inosservanza di criteri di sinteticità non comporta inammissibilità se l'atto contiene comunque gli elementi necessari a rendere intelligibili le censure e a consentirne la valutazione.

Come è indicizzato