Cassazione Civile, Ordinanza n. 09713/2023 del 12/04/2023

Esito

La controversia

La controversia riguarda il trattamento economico spettante a due medici convenzionati per il servizio di continuità assistenziale nell’ambito di un accordo integrativo regionale della Regione Abruzzo. In primo grado era stato accolto il loro ricorso e l’azienda sanitaria era stata condannata a corrispondere integralmente alcune voci retributive previste dall’accordo integrativo regionale, tra cui l’indennità di rischio, l’indennità H12/24 e le festività di particolare rilevanza. La Corte d’appello ha invece escluso il diritto all’indennità di rischio, ritenendola nulla perché in contrasto con l’accordo nazionale, e ha accolto solo la domanda relativa agli ulteriori compensi, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale operata dall’azienda sanitaria per esigenze di contenimento della spesa. I medici hanno proposto ricorso principale denunciando, in sintesi, la violazione delle norme sulla contrattazione collettiva del rapporto convenzionale e sostenendo la legittimità dell’accordo regionale e dell’indennità di rischio, nonché l’erroneità della qualificazione di nullità della clausola. L’azienda sanitaria ha proposto ricorso incidentale con sette censure, sostenendo che i provvedimenti regionali e aziendali adottati in attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario imponevano la riduzione dei compensi, che la clausola regionale era nulla o disapplicabile, che le prestazioni erano facoltative e che il medico avrebbe potuto non accettare le nuove condizioni, nonché che l’atto di riduzione aveva natura vincolata o autoritativa e non poteva essere sindacato nei limiti ritenuti dalla Corte territoriale.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale dei medici sia il ricorso incidentale dell’azienda sanitaria. Ha confermato l’impostazione della Corte d’appello quanto alla nullità della previsione regionale che riconosceva in modo generalizzato l’indennità di rischio a tutti i medici di continuità assistenziale, poiché la contrattazione regionale non può introdurre compensi contrastanti con la disciplina nazionale e, nel caso concreto, mancava la specificazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà richiesta dall’accordo nazionale. Ha inoltre confermato che l’azienda sanitaria non poteva ridurre unilateralmente i compensi previsti dalla contrattazione collettiva per ragioni di contenimento della spesa, dovendo tali esigenze essere perseguite tramite gli strumenti e le procedure della contrattazione collettiva e non attraverso atti unilaterali di singola ASL. La Corte ha escluso che tali atti avessero natura autoritativa o fossero disapplicabili come provvedimenti amministrativi rilevanti ai sensi della legge del 1865. Spese compensate per reciproca soccombenza; dichiarata altresì la sussistenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  È stato il parametro formale dei motivi di ricorso per violazione di legge, ma la Corte ha ritenuto infondate le censure.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte ha richiamato precedenti motivazioni e principi già affermati in fattispecie sovrapponibili.

• art. 380 bis 1 c.p.c.

  Richiamato con riferimento alla memoria depositata nel procedimento camerale.

• art. 4, comma 9, L. n. 412/1991

  Richiamato per sostenere che la contrattazione decentrata deve conformarsi alla disciplina nazionale e non può validamente disporre in contrasto con essa.

• artt. 40 e 45 d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati in relazione alla disciplina della contrattazione collettiva e all’osservanza degli obblighi assunti dalle pubbliche amministrazioni.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Richiamato come base della disciplina dei rapporti convenzionali con i medici di medicina generale.

• art. 48 L. n. 833/1978

  Richiamato quale norma che impone l’uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sull’intero territorio nazionale.

• art. 2-nonies d.l. n. 81/2004 convertito in L. n. 138/2004

  Richiamato nel principio di diritto secondo cui rinvia agli accordi nazionali e al sistema della contrattazione collettiva.

• artt. 8, 14 e 72 A.C.N. 20 gennaio 2005

  Interpretati nel senso che la contrattazione regionale può intervenire solo entro i limiti previsti dall’accordo nazionale e per specifiche condizioni di disagio o prestazioni aggiuntive; l’art. 72 non esclude in sé ulteriori compensi, ma questi devono essere compatibili con il sistema nazionale.

• art. 13 A.I.R. Abruzzo 9 agosto 2006

  Ritenuto nullo nella parte in cui prevedeva in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario per tutti i medici di continuità assistenziale.

• art. 14 A.C.N. 20 gennaio 2005

  Consente agli accordi regionali di definire parametri per particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionale; la mancata specificazione rende illegittima la maggiorazione.

• L. n. 311/2004, art. 1, commi 173, 176, 178, 180

  Richiamata dalla ricorrente incidentale per sostenere i vincoli di contenimento della spesa sanitaria; la Corte ha escluso che tali norme autorizzino la riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata in relazione al coordinamento della spesa sanitaria e dei piani di rientro.

• L. n. 266/2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dalla ricorrente incidentale in tema di contenimento della spesa e rispetto degli obiettivi di finanza pubblica.

• L. n. 296/2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata per sostenere i poteri connessi ai piani di rientro.

• L. n. 191/2009, art. 2, commi 71 e 72

  Interpretata nel senso che il contenimento della spesa deve avvenire tramite il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa e non con interventi unilaterali sul trattamento retributivo.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  Interpretato nel senso che le amministrazioni devono adempiere agli obblighi derivanti dai contratti collettivi; la nullità rilevante è solo quella genetica delle clausole contrastanti con i vincoli contrattuali o di bilancio.

• art. 40, comma 3 d.lgs. n. 165/2001

  Rilevato come fonte della nullità genetica delle clausole della contrattazione integrativa in contrasto con il contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione finanziaria.

• art. 40, comma 3 quinquies d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato come disciplina della nullità della contrattazione integrativa nel testo modificato.

• art. 40, commi 3 bis e 3 ter d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati per evidenziare che l’intervento unilaterale del datore di lavoro pubblico è eccezionale, temporaneo e limitato all’ambito di competenza negoziale.

• artt. 1362 e 1344 c.c.

  Richiamati nel tentativo di interpretare l’accordo regionale e di contestarne l’assetto negoziale; la Corte ha ritenuto infondata la censura.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Richiamati nei motivi del ricorso principale in tema di valutazione delle prove e del thema decidendum.

• art. 1326 c.c.

  Richiamato dall’azienda per sostenere che il comportamento dei medici avrebbe integrato l’accettazione di nuove condizioni contrattuali; la Corte ha escluso che il singolo rapporto potesse derogare alla contrattazione collettiva.

• art. 5 L. n. 2248/1865, all. E

  Richiamato per sostenere la disapplicabilità di atti amministrativi; la Corte ha escluso la natura autoritativa degli atti di riduzione del compenso e quindi l’applicabilità della regola invocata.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  Applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e dei medici di continuità assistenziale, la disciplina economica è rimessa alla contrattazione collettiva nazionale e decentrata; la contrattazione regionale o aziendale non può introdurre compensi o riduzioni incompatibili con i limiti fissati a livello nazionale.
• La previsione di una indennità aggiuntiva è legittima solo se l’accordo regionale attua parametri specifici e differenziati di disagio o difficoltà espressamente consentiti dall’accordo nazionale; una maggiorazione automatica e generalizzata del compenso orario, priva di specifica giustificazione contrattuale, è nulla.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i piani di rientro non autorizzano la singola azienda sanitaria a modificare unilateralmente i compensi pattuiti in sede collettiva; tali esigenze devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali e negli ambiti di competenza previsti dall’ordinamento.
• Nel rapporto convenzionale con i professionisti sanitari, l’atto dell’azienda che pretende di ridurre unilateralmente il compenso non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto contrattuale e va valutato secondo le regole dell’autonomia negoziale.
• Il comportamento concludente delle parti del singolo rapporto non può sanare o modificare un assetto economico fissato dalla contrattazione collettiva, quando il rapporto individuale deve necessariamente conformarsi al contratto collettivo applicabile.
• La nullità rilevante della contrattazione integrativa è quella genetica, derivante dal contrasto con i vincoli della contrattazione nazionale o con la programmazione finanziaria; non può essere usata come base per un intervento unilaterale generalizzato su istituti riservati alla contrattazione di livello diverso.

Come è indicizzato