Cassazione Civile, Ordinanza n. 10060/2023 del 14/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal rapporto convenzionale tra un medico di medicina generale addetto alla continuità assistenziale e l'azienda sanitaria locale. In primo grado il giudice aveva riconosciuto al medico il pagamento integrale di alcune voci retributive previste dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, tra cui l'indennità di rischio, l'indennità H12/24 e le festività di particolare rilevanza. La Corte d'appello ha invece escluso la spettanza dell'indennità di rischio, ritenendo nulla la clausola regionale che l'aveva introdotta perché in contrasto con l'Accordo Collettivo Nazionale, e ha invece confermato il diritto del medico agli altri compensi indebitamente ridotti unilateralmente dall'azienda sanitaria. Nel ricorso principale il medico ha censurato la declaratoria di nullità dell'indennità di rischio, sostenendo che la contrattazione regionale poteva prevedere compensi ulteriori in ragione delle peculiarità del servizio e che l'art. 14 dell'A.C.N. consentiva di valorizzare condizioni di disagio e difficoltà. Nel ricorso incidentale l'azienda sanitaria ha sostenuto che i provvedimenti regionali e commissariali imposti dal piano di rientro legittimassero la riduzione unilaterale dei compensi, trattandosi di incentivi facoltativi e non di prestazioni essenziali, e ha anche dedotto la natura autoritativa degli atti adottati per il contenimento della spesa sanitaria.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'azienda sanitaria. Ha ritenuto infondata la censura del medico sulla nullità dell'indennità di rischio, richiamando un precedente conforme e affermando che l'art. 14 dell'A.C.N. consente la previsione regionale di compensi aggiuntivi solo se fondati su parametri specifici di disagio e difficoltà, mentre nella fattispecie l'indennità era stata prevista in modo generalizzato e automatico per tutti i medici di continuità assistenziale, traducendosi in una maggiorazione non consentita del compenso orario. Ha inoltre respinto tutte le censure dell'azienda sanitaria, ribadendo che le esigenze di contenimento della spesa e i vincoli del piano di rientro non autorizzano la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi fissati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale; gli accordi collettivi restano vincolanti e le eventuali esigenze finanziarie devono essere gestite nei tavoli negoziali e non con atti unilaterali. Ha disposto la compensazione integrale delle spese di legittimità per reciproca soccombenza e dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 335 c.p.c.

  I ricorsi proposti avverso la stessa sentenza sono stati trattati congiuntamente.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  Le censure sono state formulate come violazioni e false applicazioni di legge.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte ha richiamato precedenti conformi senza ripetere integralmente la motivazione.

• art. 2-nonies d.l. 29 marzo 2004, n. 81 conv. in L. 26 maggio 2004, n. 138

  Rinvia agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale e aziendale nel rapporto dei medici convenzionati.

• art. 4, comma 9, L. 30 dicembre 1991, n. 412

  Fondamento del sistema di contrattazione collettiva applicabile al rapporto convenzionale e del vincolo della conformità ai livelli nazionali.

• artt. 40 e 45 d.lgs. n. 165/2001

  Richiamati per sostenere la vincolatività della contrattazione collettiva e i limiti alla modifica unilaterale dei compensi.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Norma di riferimento del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale e dei rapporti tra livelli di contrattazione.

• art. 48 L. n. 833/1978

  Principio dell'uniformità del trattamento economico dei medici convenzionati sull'intero territorio nazionale.

• artt. 8, 14 e 72 A.C.N. 20 gennaio 2005

  L'art. 14 consente ai livelli regionali di definire parametri per specifiche condizioni di disagio e difficoltà; l'art. 72 riguarda l'onnicomprensività del compenso orario.

• art. 13 A.I.R. Abruzzo 9 agosto 2006

  Clausola regionale sull'indennità di rischio dichiarata nulla perché in contrasto con la disciplina nazionale e priva di specifica base parametrica.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2004

  Invocata dall'azienda per sostenere i vincoli del piano di rientro e la necessità di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 6 intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  Richiamata per i vincoli di equilibrio economico e riduzione della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  Richiamata dall'azienda nel medesimo quadro di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  Richiamata dall'azienda a sostegno dei vincoli derivanti dal piano di rientro.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Invocato nel ricorso incidentale per l'interpretazione delle disposizioni richiamate.

• artt. 1339, 1374, 1418, 1419 c.c.

  Richiamati per sostenere l'inserzione, la nullità e l'integrazione delle clausole contrattuali in contrasto con norme imperative.

• art. 1326 c.c.

  L'azienda ha invocato la formazione di un nuovo accordo per comportamento concludente; la Corte lo ha escluso.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato per l'interpretazione dell'accordo collettivo regionale.

• art. 1344 c.c.

  Invocato nel tentativo di qualificare l'accordo regionale come elusivo di norme imperative.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Richiamati nel motivo sulla valutazione delle prove e delle allegazioni.

• art. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  La Corte afferma che la contrattazione integrativa è nulla solo in caso di contrasto genetico con i vincoli del contratto nazionale o con gli strumenti di programmazione; non legittima modifiche unilaterali extra procedura.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  Esclusa la disapplicazione perché gli atti della ASL non erano espressione di potestà autoritativa ma di un rapporto privatistico-convenzionale.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  È stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale la contrattazione collettiva nazionale costituisce il limite di validità della contrattazione regionale e aziendale: una clausola decentrata è nulla se introduce compensi o trattamenti economici in contrasto con l'assetto delineato a livello nazionale.
• L'articolazione regionale può valorizzare condizioni di disagio o difficoltà solo attraverso parametri specifici e non mediante indennità generalizzate e automatiche riferite indistintamente a tutti gli operatori di una certa area.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL un potere di riduzione unilaterale dei compensi contrattualmente dovuti; tali esigenze devono essere perseguite tramite i meccanismi di negoziazione collettiva previsti dall'ordinamento.
• Nel rapporto convenzionale con i professionisti sanitari l'ente opera su un piano di parità privatistica: l'atto con cui pretende di rideterminare in peius il compenso non ha natura autoritativa e non può essere giustificato come esercizio di potere pubblicistico.
• La previsione di un compenso aggiuntivo per prestazioni rese in condizioni di rischio o disagio è compatibile con il sistema solo se l'accordo regionale esplicita i presupposti specifici che differenziano tali condizioni rispetto alla normalità del servizio; in mancanza, la clausola integra una maggiorazione illegittima del compenso orario.

Come è indicizzato