Cassazione Civile, Ordinanza n. 09986/2023 del 14/04/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla mancata attuazione di una procedura di progressione verticale interna. I lavoratori, utilmente collocati in una graduatoria approvata all’esito della selezione, chiedevano l’accertamento del diritto allo scorrimento della graduatoria e il conseguente inquadramento in posizione superiore con decorrenza giuridica ed economica dalla data di esecutività di una deliberazione della Giunta provinciale del 2008; in subordine domandavano il risarcimento del danno pari alle differenze retributive perse. I giudici di merito avevano ritenuto che la deliberazione invocata avesse natura meramente programmatica, come "atto di indirizzo e obiettivo", privo di immediato impegno di spesa e quindi non idoneo a far sorgere un diritto soggettivo allo scorrimento. La ricorrente principale ha proposto sei motivi, deducendo: violazione delle norme sull’organizzazione del pubblico impiego e sull’assetto delle competenze tra organo politico e dirigente, sostenendo che la Giunta avesse già deliberato in via definitiva lo scorrimento; violazione di principi di legittimo affidamento, buona fede, correttezza, ragionevolezza e solidarietà, per la tutela dell’affidamento dei dipendenti; errata considerazione del valore confessorio delle delibere; violazione delle norme su promessa di pagamento e ricognizione di debito, per sostenere che l’amministrazione fosse onerata di provare l’inesistenza del diritto; omesso esame di fatti decisivi e nullità della motivazione. I litisconsorti che hanno proposto il successivo ricorso incidentale hanno censurato l’interpretazione della deliberazione come non precettiva, denunciato ultrapetizione in relazione alla questione dell’efficacia degli atti successivi sul fabbisogno di personale e lamentato nullità per motivazione apparente o apodittica. La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso principale e rigettato il ricorso incidentale, confermando che la deliberazione del 2008 aveva valore solo programmatico e che i successivi atti dell’amministrazione avevano legittimamente escluso la possibilità di riservare posti alle progressioni verticali.

La decisione

La Corte ha ritenuto che il ricorso principale non colpisse la ratio decidendi della sentenza impugnata, fondata sull’interpretazione della deliberazione del 2008 come atto di mero indirizzo, privo di efficacia precettiva e senza immediato impegno di spesa. Ha quindi dichiarato il ricorso principale inammissibile. Quanto al ricorso incidentale, ha affermato che le censure miravano in realtà a ottenere una diversa interpretazione dell’atto amministrativo, attività riservata al giudice di merito e sindacabile solo nei limiti della violazione dei canoni ermeneutici, qui non specificamente denunciata. Ha inoltre escluso che vi fosse ultrapetizione o nullità della motivazione, osservando che il giudice d’appello poteva riesaminare tutte le questioni implicate dal capo impugnato e che la motivazione sulla sopravvenuta inefficacia della precedente rideterminazione organica era sufficiente e coerente. Il ricorso incidentale è stato quindi rigettato. Le parti ricorrenti sono state condannate in solido alle spese del giudizio di legittimità e, se dovuto, al raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  I motivi di ricorso devono essere specifici, pertinenti alla decisione impugnata e correttamente incardinati nel vizio denunciato; non è consentito devolvere in cassazione una diversa ricostruzione dei fatti o una diversa interpretazione dell’atto di merito.

• art. 366 c.p.c.

  La mancata specifica attinenza delle censure al decisum equivale, in sostanza, a un difetto di indicazione dei motivi idonei a sorreggere il ricorso.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice d’appello, entro i limiti del devolutum, può confermare la decisione con argomentazioni diverse e può riesaminare tutte le questioni implicate dal capo impugnato senza violare il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 132 c.p.c.

  La nullità per motivazione sussiste solo in caso di mancanza assoluta, motivazione apparente, contrasto irriducibile o perplessità/obiettiva incomprensibilità; non basta una motivazione sintetica o non condivisa.

• art. 97 c.p.c.

  La condanna alle spese può essere pronunciata in via solidale quando vi è interesse comune delle parti soccombenti.

• art. 13 d.P.R. n. 115/2002

  È dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• d.lgs. n. 165/2001

  Le doglianze erano dirette a sostenere la vincolatività della deliberazione della Giunta e il dovere del dirigente di darvi esecuzione; la Corte però ha ritenuto che tale premessa non fosse corretta in fatto, perché l’atto era solo programmatico.

• d.lgs. n. 267/2000

  Le norme sono invocate per la ripartizione delle competenze tra organi politici e dirigenti e per la necessità di programmazione e copertura della spesa negli enti locali.

• art. 21 quater L. n. 241/1990

  Richiamato a sostegno dell’efficacia degli atti amministrativi, ma non ritenuto decisivo rispetto alla natura meramente programmatoria della deliberazione.

• art. 1, comma 536, L. n. 296/2006

  Richiamato per sostenere la perdurante efficacia della graduatoria, ma la Corte non ha accolto la premessa circa l’esistenza di un diritto soggettivo allo scorrimento.

• artt. 2730 e 2735 c.c.

  Invocati per attribuire valore confessorio alle deliberazioni amministrative, ma la censura è stata reputata, in sostanza, una richiesta di diversa interpretazione del contenuto dell’atto.

• art. 1988 c.c.

  Richiamato per sostenere che promessa di pagamento o ricognizione del debito esonerassero dalla prova del rapporto fondamentale; la Corte non ha accolto tale impostazione perché presupponeva il riconoscimento di un diritto non risultante dalla delibera.

• art. 2720 c.c.

  Richiamato nel medesimo contesto probatorio; la Corte non vi ha ravvisato una regola idonea a ribaltare l’accertamento di merito sulla natura dell’atto.

• art. 1362 c.c.

  È affermato che l’interpretazione dell’atto unilaterale, come quella del contratto, è attività riservata al giudice di merito e può essere censurata solo per violazione dei canoni ermeneutici.

• art. 1363 c.c.

  Invocato dai ricorrenti incidentali per sostenere un’interpretazione complessiva dell’atto; la Corte ha ritenuto che la censura fosse in realtà meramente sostitutiva dell’apprezzamento di merito.

• art. 1366 c.c.

  Richiamato per una lettura secondo buona fede dell’atto, ma non idoneo a superare l’accertamento di fatto compiuto dalla Corte territoriale.

• art. 1367 c.c.

  Usato dalla Corte per osservare che l’interpretazione proposta dai ricorrenti incidentali porterebbe a una lettura dell’atto incompatibile con le regole sugli impegni di spesa degli enti locali, con rischio di nullità.

• art. 4 d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato per distinguere tra indirizzo politico e gestione, ma la Corte ha ribadito che la deliberazione in esame non aveva ancora prodotto un vincolo immediatamente operativo.

• art. 1, 2, 3, 97 Cost.

  Evocati a sostegno di legittimo affidamento, ragionevolezza e buon andamento, ma la Corte non ha ritenuto tali principi decisivi per sovvertire l’interpretazione dell’atto amministrativo.

Massime di principio

• Nel ricorso per cassazione le censure devono colpire la ratio decidendi effettiva della sentenza impugnata; se si assumono presupposti di fatto già esclusi dal giudice di merito, il motivo è inammissibile perché non pertinente al decisum.
• L’interpretazione di una deliberazione amministrativa o di un atto unilaterale è un accertamento di fatto riservato al giudice di merito; in cassazione è censurabile solo per violazione dei canoni legali di ermeneutica o per motivazione mancante/apparente, non per mera contrapposizione di una lettura alternativa.
• Il giudice d’appello, nel riesame del capo impugnato, può fondare la propria decisione su ragioni diverse da quelle del primo giudice o delle parti, purché resti entro il petitum e la causa petendi e non incorra in ultrapetizione.
• La nullità della motivazione è configurabile solo in presenza di anomalie radicali dell’argomentazione; una motivazione sintetica ma chiara, che consenta di comprendere la ratio della decisione, è sufficiente ai fini dell’art. 132 c.p.c.
• In materia di scorrimento di graduatorie nel pubblico impiego, la sussistenza di un diritto soggettivo del candidato dipende dal contenuto effettivo dell’atto dell’amministrazione e dalla sua immediata precettività; un atto qualificato come indirizzo o obiettivo programmatico, privo di impegno di spesa, non è di per sé idoneo a vincolare l’amministrazione all’assunzione o all’inquadramento superiore.

Come è indicizzato