Cassazione Civile, Ordinanza n. 05448/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dal decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato con la ASL per il pagamento di emolumenti aggiuntivi previsti dalla contrattazione integrativa regionale. La ASL aveva sospeso o ridotto tali compensi richiamando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria e il quadro normativo sul piano di rientro. La Corte d'appello aveva confermato la debenza delle somme, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale operata dalla ASL. In cassazione la ASL ha proposto sette motivi: (1) violazione delle norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria, sostenendo il carattere autoritativo e derogatorio delle delibere regionali e commissariali rispetto alla disciplina collettiva; (2) errore nell'affermare che la riduzione della spesa richiedesse la modifica consensuale dell'accordo integrativo regionale; (3) errata interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa, che non sarebbero subordinati alla riapertura dei tavoli di concertazione; (4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che l'esercizio delle prestazioni aggiuntive implicasse accettazione tacita delle nuove condizioni economiche; (5) errata qualificazione delle prestazioni come volontarie e rinunziabili, con conseguente esclusione del diritto al corrispettivo; (6) violazione dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 per la pretesa irrilevanza dei vincoli di bilancio sui contratti integrativi; (7) violazione della legge di abolizione del contenzioso amministrativo, per avere la Corte d'appello disapplicato atti che la ASL riteneva espressione di potestà autoritativa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondati tutti i motivi, riuniti per connessione, e ha rigettato il ricorso. Ha confermato il principio secondo cui il rapporto convenzionale tra SSN e medico di medicina generale, per gli aspetti economici, è regolato dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa, alla quale devono conformarsi i rapporti individuali; le esigenze di contenimento della spesa non consentono alla singola ASL una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti, dovendo eventuali modifiche essere perseguite nelle sedi e con le procedure di negoziazione collettiva previste. La Corte ha escluso che l'atto di riduzione del compenso avesse natura autoritativa, qualificandolo invece come comportamento di un debitore inadempiente in un rapporto privatistico-paritario. Conseguentemente, la ricorrente è stata condannata alle spese del giudizio di legittimità ed è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  richiamati dalla ricorrente per sostenere il contenimento della spesa sanitaria; la Corte ha escluso che tali disposizioni consentano alla singola ASL di derogare unilateralmente alla contrattazione collettiva

• art. 6 Intesa Stato/Regione 23.3.2005

  invocato come base dei poteri di contenimento della spesa; non ritenuto idoneo a fondare una riduzione unilaterale dei compensi convenzionali

• art. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  richiamato dalla ricorrente nel medesimo quadro normativo; non consente l'intervento unilaterale sui compensi convenzionali

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  richiamato in tema di piano di rientro e spesa sanitaria; la Corte lo colloca nel perimetro della programmazione sanitaria, non della modifica degli accordi collettivi

• art. 12 preleggi

  invocato per l'interpretazione delle norme richiamate; la Corte ha aderito a un'interpretazione sistematica che tutela la contrattazione collettiva

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente a sostegno della tesi derogatoria; la Corte ha escluso che possano legittimare la riduzione unilaterale dei compensi

• art. 1326 c.c.

  la Corte ha escluso che la mera scelta di eseguire prestazioni facoltative comporti accettazione tacita di nuove condizioni economiche imposte unilateralmente

• Accordo collettivo nazionale del 23.3.2005 per i medici di medicina generale

  regola gli aspetti economici del rapporto convenzionale; i contratti individuali devono conformarsi alle sue previsioni e a quelle integrative regionali

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  la Corte ha affermato che l'art. 40 prevede la nullità genetica delle clausole contrattuali integrative in contrasto con i vincoli di legge o di bilancio, ma non attribuisce alla singola amministrazione un potere generale di riduzione unilaterale dei compensi; il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. 165/2001; non legittima l'inadempimento dell'Azienda rispetto ai compensi contrattualmente dovuti

• art. 5 L. n. 2248/1865, All. E

  la Corte ha escluso l'applicabilità della disapplicazione tipica dell'atto amministrativo, perché la riduzione unilaterale del compenso non è esercizio di potestà autoritativa

• art. 4 L. n. 2248/1865, All. E

  richiamato insieme all'art. 5 per contestare la disapplicazione; la Corte ha ribadito che gli atti della ASL non erano provvedimenti autoritativi

• art. 48 L. n. 833/1978

  indicato come norma che disciplina il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale e impone l'uniformità del trattamento tramite contrattazione

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  la Corte ne afferma la non deroga da parte della disciplina speciale sul rientro dal disavanzo sanitario

• art. 8-quater, 8-quinquies, 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  richiamati per distinguere il diverso modello delle strutture accreditate, in cui opera una determinazione tariffaria di matrice autoritativa

• art. 1, comma 178, L. n. 311/2004

  ribadisce che il rapporto tra SSN e medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• art. 2, commi 71 e 72, L. n. 191/2009

  la riduzione della spesa deve essere perseguita tramite ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non con interventi unilaterali sui compensi

• art. 40, comma 3, d.lgs. n. 165/2001

  prevede la nullità delle clausole integrative in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione di bilancio

• art. 40, comma 3-quinquies, d.lgs. n. 165/2001

  ribadisce la nullità genetica delle clausole integrative illegittime

• art. 40, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 165/2001

  consentono un potere unilaterale eccezionale e provvisorio del datore di lavoro pubblico solo entro i limiti del livello di contrattazione di competenza

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  richiamato per dare atto della ricorrenza dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario nazionale e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il rapporto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può essere unilateralmente modificato dalla singola azienda sanitaria.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria o di rispetto dei piani di rientro non attribuiscono alla ASL un potere autoritativo di ridurre in peius i compensi pattuiti per via collettiva: eventuali adeguamenti devono essere perseguiti nelle sedi negoziali previste e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione.
• L'atto con cui la ASL riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato non ha natura provvedimentale autoritativa, ma si colloca su un piano privatistico-paritario; pertanto non è riconducibile al regime degli atti amministrativi autoritativi disapplicabili nel giudizio ordinario.
• La volontarietà o facoltatività di determinate prestazioni aggiuntive non esclude il diritto al corrispettivo quando tali prestazioni siano state effettivamente rese alle condizioni previste dalla contrattazione collettiva, né consente di inferire un'accettazione tacita di condizioni economiche unilaterali peggiorative.
• L'art. 40 d.lgs. 165/2001 tutela la contrattazione integrativa prevedendo la nullità delle clausole incompatibili con i vincoli di legge o di bilancio; tale disciplina non legittima, di per sé, una riduzione unilaterale del trattamento economico dovuto, salvo i limitati poteri unilaterali espressamente e eccezionalmente previsti dalla legge e comunque entro l'ambito della contrattazione di competenza.

Come è indicizzato