Cassazione Civile, Ordinanza n. 03922/2023 del 09/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione di una ASL a un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato, relativo al pagamento di indennità previste dalla contrattazione integrativa regionale per assistenza domiciliare integrata, governo clinico, assistenza in zone disagiate e, per l'attività di continuità assistenziale, indennità di rischio, reperibilità e festività di particolare rilevanza. La ASL aveva sospeso o ridotto tali importi in base a provvedimenti di contenimento della spesa sanitaria emanati nell'ambito del piano di rientro. La Corte d'appello aveva riconosciuto la spettanza delle indennità, salvo quella di rischio, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale del compenso e inammissibile l'intervento della Regione e del Commissario ad acta. Nel ricorso principale il medico ha dedotto: violazione delle norme sulla contrattazione collettiva nel pubblico impiego contrattualizzato e sul rapporto convenzionale dei medici, sostenendo che la contrattazione regionale poteva prevedere compensi ulteriori e che le disposizioni integrative non violavano i limiti dell'ACN; violazione dell'ACN 2005, assumendo che esso non vietasse indennità collegate a caratteristiche geografiche o strutturali del territorio e delle sedi; violazione dell'art. 1362 c.c. e cattiva interpretazione dell'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo 2006, sostenendo che l'indennità di rischio remunerasse disagio e difficoltà di espletamento della continuità assistenziale. La ASL, nel ricorso incidentale, ha contestato la natura autoritativa dei provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa, la necessità di una modifica consensuale dell'accordo, la lettura dei provvedimenti come subordinati alla riapertura della concertazione, la natura facoltativa e rinunciabile delle prestazioni, il rilievo dei vincoli di bilancio ex d.lgs. 165/2001 e la possibilità di disapplicare gli atti amministrativi nel giudizio. La Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario straordinario ha impugnato l'inammissibilità del proprio intervento e il merito della statuizione sulle indennità. La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso principale e quello incidentale della ASL, dichiarando inammissibile il ricorso incidentale della Presidenza del Consiglio dei Ministri, sulla base di un orientamento già consolidato: la contrattazione regionale non può derogare in senso peggiorativo o contrastante rispetto all'ACN; è nulla la previsione regionale che attribuisca in modo generalizzato un compenso aggiuntivo non ancorato a specifiche condizioni di disagio o difficoltà; le esigenze di contenimento della spesa sanitaria devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei livelli di competenza contrattuale; è illegittima la riduzione unilaterale dei compensi da parte della ASL; l'intervento volontario adesivo in appello non è ammesso quando non sia autonomamente legittimato ai sensi dell'art. 404 c.p.c.

La decisione

La Corte ha rigettato il ricorso principale del medico e il ricorso incidentale della ASL; ha dichiarato inammissibile il ricorso incidentale della Presidenza del Consiglio dei Ministri - Commissario straordinario. Ha confermato l'impostazione della sentenza d'appello, che aveva ritenuto illegittima la riduzione unilaterale delle indennità da parte della ASL e aveva escluso solo l'indennità di rischio, confermando quindi la decisione nel senso della parziale spettanza dei compensi richiesti. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  viene richiamato come vizio dedotto per violazione e falsa applicazione di legge nei motivi di ricorso

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  viene evocato per contestare la valutazione di fatto operata in appello, ma la Corte ne esclude l'utilizzabilità per una nuova lettura del merito

• art. 1362 c.c.

  norma di ermeneutica contrattuale richiamata per sostenere una diversa interpretazione dell'Accordo Integrativo Regionale, ma la Corte ritiene la censura infondata e apodittica

• art. 1326 c.c.

  richiamato dalla ASL per sostenere che la prosecuzione delle prestazioni avrebbe implicato accettazione delle nuove condizioni remunerative, tesi respinta

• art. 404 c.p.c.

  indica i soggetti legittimati a proporre opposizione di terzo; è usato per affermare che l'intervento volontario adesivo in appello è ammesso solo nei limiti di tale legittimazione

• art. 344 c.p.c.

  si afferma che disciplina l'intervento volontario in appello e non consente l'intervento adesivo del soggetto non legittimato all'opposizione di terzo

• art. 105 c.p.c.

  richiamato nel ricorso incidentale sulla disciplina dell'intervento volontario

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  richiamato nel dispositivo finale per il contributo unificato, senza ulteriori sviluppi nel testo

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  norma sulla contrattazione del pubblico impiego contrattualizzato richiamata per sostenere la disciplina della contrattazione decentrata

• art. 52, comma 27, L. 289/2002

  richiamato quale modifica dell'art. 4, comma 9, L. 412/1991

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  richiamato per la disciplina della contrattazione collettiva e dei limiti della contrattazione integrativa

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  invocato per sostenere la possibilità di compensi accessori per attività disagiate, ma la Corte ritiene che non consenta deroghe incompatibili con il livello nazionale

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  norma quadro sul rapporto convenzionale dei medici con il SSN e sui livelli della contrattazione, a cui devono conformarsi i contratti individuali e integrativi

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato insieme alle norme sul rapporto convenzionale per affermare il vincolo della disciplina collettiva

• art. 14 dell'Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale 2005

  attribuisce alla contrattazione regionale spazi di disciplina per specificità locali e consente di definire parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà, non compensi generalizzati

• art. 8 dell'Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale 2005

  individua incentivi di processo che possono riferirsi a particolarità nell'esecuzione delle prestazioni e rientrano tra gli ambiti demandati alla contrattazione regionale

• art. 72 dell'Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale 2005

  richiamato per l'asserita onnicomprensività del trattamento economico del medico di continuità assistenziale, ma la Corte non accoglie la tesi estensiva proposta

• art. 13 dell'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo 2006

  ritenuto nullo nella parte in cui prevede in modo generale l'indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale sul territorio regionale

• art. 5 dell'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  richiamato dalla ASL per sostenere la natura volontaria e rinunciabile delle prestazioni correlate alle indennità

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  richiamati dalla ASL a sostegno dei limiti di spesa e dei provvedimenti di contenimento della spesa sanitaria

• art. 6 dell'Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  richiamato dalla ASL nel quadro dei vincoli del piano di rientro

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamato dalla ASL per il contenimento della spesa sanitaria

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  richiamato sia dalla ASL sia dal Commissario per sostenere l'efficacia dei provvedimenti di rientro e contenimento della spesa

• art. 1399 c.c.

  richiamato dalla ASL nel quadro delle norme civilistiche invocate contro la decisione di merito

• art. 1418 c.c.

  richiamato dalla ASL nel sostenere la nullità o inefficacia della disciplina contrattuale non conforme ai vincoli di spesa

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ASL nel medesimo contesto di nullità parziale

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ASL nel sostenere l'integrazione del contratto con le norme imperative

• art. 12 preleggi

  richiamato dalla ASL in combinazione con le norme sull'interpretazione normativa e la prevalenza degli atti di contenimento della spesa

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  richiamato per contestare la disapplicazione degli atti amministrativi di contenimento della spesa nel giudizio tra privati e P.A.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali e decentrati devono conformarsi a pena di nullità.
• La contrattazione collettiva regionale non può introdurre compensi o indennità in contrasto con l'accordo collettivo nazionale né derogare unilateralmente ai criteri di specificità che il livello nazionale demanda alla sede regionale.
• È nulla la previsione di un'indennità aggiuntiva attribuita in modo automatico e indifferenziato a tutti i medici di una categoria, se l'accordo nazionale consente solo la valorizzazione di specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell'attività.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non legittimano una riduzione unilaterale dei compensi dovuti ai medici convenzionati: la riduzione deve essere perseguita nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• In sede di legittimità non è consentito trasformare la censura in una nuova valutazione del fatto o della volontà contrattuale, specie quando si invochino elementi tardivi o non decisivi per reinterpretare l'accordo.
• L'intervento volontario adesivo in appello è ammesso solo nei limiti in cui il terzo sia legittimato a proporre opposizione di terzo; in difetto, l'intervento è inammissibile.

Come è indicizzato