Cassazione Civile, Ordinanza n. 03748/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato con la ASL per il pagamento di alcune indennità previste per l'attività di continuità assistenziale: indennità di rischio, di reperibilità e per festività di particolare rilevanza. La ASL aveva sospeso o ridotto tali voci in base a interventi regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria. In primo grado il decreto era stato confermato; in appello la decisione è stata riformata solo in parte, con revoca del decreto e riduzione dell'importo riconosciuto a titolo di indennità di rischio. Il medico ricorre in Cassazione con tre motivi: contesta, primo, la ritenuta invalidità della contrattazione integrativa regionale alla luce delle norme sul pubblico impiego contrattualizzato e sulla possibilità di prevedere compensi accessori per attività disagiate o pericolose; secondo, l'interpretazione degli artt. 8, 14 e 72 dell'ACN 2005, sostenendo che essi consentissero la corresponsione delle indennità collegate alle caratteristiche del territorio e delle sedi; terzo, l'interpretazione dell'art. 13 dell'AIR Abruzzo 2006, deducendo che la clausola fosse davvero destinata a remunerare il disagio e il rischio dell'attività di continuità assistenziale. La ASL resiste e propone ricorso incidentale su sette motivi, censurando in sintesi: la mancata considerazione della natura autoritativa degli atti regionali e commissariali di contenimento della spesa; l'affermazione che la riduzione della spesa richiedesse una modifica consensuale dell'accordo integrativo; l'erronea lettura dei provvedimenti di spending review; l'idea che le prestazioni fossero facoltative e quindi tacitamente accettabili alle nuove condizioni; il travisamento della natura delle indennità come mere incentivazioni; la violazione delle regole sui contratti integrativi e sui vincoli di bilancio; e l'erronea disapplicazione delle delibere attuative in un giudizio in cui era parte una P.A.

La decisione

La Corte di cassazione rigetta sia il ricorso principale del medico sia quello incidentale della ASL. Richiama e applica precedenti già consolidati sul rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN: gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i contratti individuali devono conformarsi a pena di nullità; le esigenze di contenimento della spesa non consentono deroghe unilaterali da parte della P.A. e devono essere veicolate attraverso le procedure e gli ambiti propri della contrattazione collettiva. Quanto al ricorso del medico, la Corte ritiene infondato il tentativo di sostenere la validità dell'indennità di rischio generalizzata per tutti i medici di continuità assistenziale in Abruzzo, perché la contrattazione regionale non può introdurre un compenso automatico e indifferenziato in assenza delle specifiche condizioni di disagio e difficoltà richieste dall'ACN nazionale; inoltre le deduzioni sul territorio abruzzese e sulle condizioni delle sedi sono giudicate apodittiche e comunque volte a chiedere una nuova valutazione di merito non consentita in cassazione. Quanto al ricorso incidentale della ASL, la Corte lo respinge ribadendo che la disciplina economica pattizia non è derogabile unilateralmente da provvedimenti di spending review e che la riduzione del compenso non può essere imposta senza rispettare la negoziazione collettiva. Le spese del giudizio di legittimità sono compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  utilizzato come parametro di denuncia della violazione o falsa applicazione di legge nei motivi di ricorso.

• art. 360 n. 5 c.p.c.

  richiamato per escludere che le censure del ricorrente potessero tradursi in un riesame del merito o in una diversa lettura dei fatti.

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  richiamato dal ricorrente principale; la Corte ribadisce che la contrattazione decentrata deve comunque conformarsi alla disciplina nazionale.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  richiamato nel ricorso principale e incidentale; la Corte lo colloca nel quadro della contrattazione collettiva e dei suoi limiti.

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  invocato dal ricorrente principale per sostenere la possibilità di compensi accessori per attività disagiate o pericolose.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato per affermare che gli accordi collettivi nazionali e integrativi disciplinano gli aspetti economici del rapporto convenzionale con il SSN.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato dalla Corte come norma che impone la conformità dei contratti individuali alla disciplina collettiva degli accordi.

• artt. 8, 14 e 72 ACN medicina generale 2005

  interpretati nel senso che consentono la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà, non un compenso automatico e generalizzato per tutti i medici di una regione.

• art. 13 AIR Abruzzo 2006

  considerato nullo nella parte in cui prevede in modo generalizzato un'indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale operanti in Abruzzo, in contrasto con l'ACN nazionale.

• art. 1362 c.c.

  richiamato per la censura interpretativa dell'accordo integrativo regionale; la Corte esclude che la lettura proposta dal ricorrente possa sovvertire la ricostruzione di merito già effettuata.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2002

  invocato dalla ASL nel quadro delle misure di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 6 Intesa Stato-Regione 23.3.2005

  richiamato dalla ASL a sostegno del carattere autoritativo delle misure di contenimento della spesa.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamato dalla ASL in tema di spending review e vincoli economici regionali.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  richiamato dalla ASL per sostenere l'efficacia derogatoria dei provvedimenti di contenimento della spesa.

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  invocati dalla ASL nel tentativo di sostenere la validità/efficacia dei provvedimenti e delle conseguenze sui rapporti contrattuali; la Corte nega che possano legittimare la riduzione unilaterale del compenso.

• art. 1326 c.c.

  richiamato dalla ASL per sostenere che la prosecuzione delle prestazioni implicasse accettazione delle nuove condizioni remunerative; la Corte non accoglie la tesi.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamato dalla ASL per sostenere l'inapplicabilità di contratti integrativi in contrasto con i vincoli di bilancio.

• art. 5 L. 2248/1865 All. E

  richiamato dalla ASL per contestare la disapplicazione delle delibere regionali e commissariali in giudizio contro la P.A.

• art. 2-nonies d.l. 81/2004 conv. in L. 138/2004

  richiamato come norma che rimette agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione regionale e aziendale nel rapporto convenzionale dei medici con il SSN.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 115/2002

  applicato per dare atto dei presupposti del contributo unificato aggiuntivo a carico del ricorrente principale e della ricorrente incidentale.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e dagli accordi integrativi nel rispetto dei limiti fissati dal livello nazionale; la contrattazione decentrata non può introdurre compensi o indennità in contrasto con tali limiti.
• È nulla la previsione regionale che attribuisca in modo generalizzato e automatico un'indennità aggiuntiva a tutti i medici di un determinato ambito territoriale, se l'accordo nazionale consente soltanto la valorizzazione di specifiche e particolari condizioni di disagio o difficoltà della prestazione.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria non legittimano, di per sé, una riduzione unilaterale dei compensi pattuiti con i medici convenzionati: la rideterminazione economica deve avvenire attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli contrattuali.
• In sede di legittimità non è consentito trasformare censure sulla violazione di legge in una nuova valutazione del merito o dei fatti, specialmente quando la doglianza mira a sostenere che determinate condizioni territoriali o organizzative siano notoriamente idonee a giustificare un'indennità generalizzata.
• Le clausole interpretative degli accordi collettivi devono essere lette in coerenza con il sistema complessivo dell'ACN: la possibilità di prevedere incentivi o indennità resta circoscritta a parametri specifici di disagio, difficoltà o peculiarità della prestazione, non a remunerazioni automatiche e indiscriminate.

Come è indicizzato