Cassazione Civile, Ordinanza n. 20441/2022 del 24/06/2022

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, da parte di una ASL operante in Regione Abruzzo, dell'importo mensile per assistito dovuto a un medico di medicina generale in relazione ad alcune voci dell'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale, indicate come NCP (nucleo di cure primarie), ADI (accessi domiciliari integrati) e zone disagiate. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'accordo; la ASL aveva proposto opposizione, respinta dal Tribunale e poi dalla Corte d'Appello. La ASL ricorre in Cassazione con sette motivi: sostiene che i provvedimenti regionali e commissariali emanati nel contesto del piano di rientro e del contenimento della spesa sanitaria avessero natura vincolante e consentissero la riduzione dei compensi; che si trattasse di incentivi facoltativi non compresi nei LEA; che la modifica potesse derivare anche da un comportamento concludente e dalla volontarietà dell'adesione alla medicina di gruppo; che le clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica dovessero ritenersi nulle; e che non fosse consentita la disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile, ma infondato. Ha richiamato il proprio orientamento recente in materia, secondo cui il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i contratti individuali; le esigenze di contenimento della spesa e il piano di rientro non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; eventuali esigenze sopravvenute devono essere perseguite attraverso le procedure di negoziazione collettiva e nel rispetto delle rispettive competenze. Ha escluso che l'atto di riduzione abbia natura autoritativa, trattandosi di rapporto paritetico e privatistico, e ha ritenuto irrilevante sia la volontarietà dell'adesione alla medicina di gruppo sia il richiamo all'art. 40 d.lgs. 165/2001 e alla disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria non legittimano la modifica unilaterale degli accordi economici con i medici convenzionati; il comma 178 ribadisce che il rapporto è disciplinato da apposite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata nel quadro delle norme sul governo della spesa sanitaria e della contrattazione, ma non idonea a fondare un potere unilaterale della ASL di ridurre i compensi.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Inserita nel sistema di vincoli di finanza pubblica, non vale a svuotare il ruolo della contrattazione collettiva nei rapporti convenzionali.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Invocata dalla ricorrente per sostenere il contenimento della spesa, ma non ritenuta fonte di un potere di intervento unilaterale sul trattamento economico convenzionale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dalla ricorrente; la Corte non ne ricava alcuna deroga al sistema della contrattazione collettiva.

• artt. 1339, 1374, 1418 e 1419 c.c.

  Richiamati per sostenere l'inserzione automatica e/o la nullità di clausole incompatibili con i vincoli pubblici, ma la Corte ribadisce che la nullità dell'art. 40 d.lgs. 165/2001 riguarda solo l'ipotesi genetica delle clausole integrative in contrasto con i vincoli contrattuali o di bilancio.

• art. 1326 c.c.

  La volontà del singolo medico o il suo comportamento concludente non possono integrare una nuova pattuizione idonea a modificare unilateralmente il contenuto del rapporto, una volta escluso il potere della ASL di negoziare in peius al di fuori della contrattazione collettiva.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  Le voci economiche collegate alla medicina di gruppo e alle altre prestazioni convenzionali oggetto di riduzione rientrano nella disciplina collettiva e non sono liberamente comprimibili dalla singola ASL.

• Accordo integrativo regionale Abruzzo, art. 5

  Le somme previste per NCP, ADI e zone disagiate costituiscono corrispettivi dovuti secondo l'accordo, non meri emolumenti liberamente revocabili o riducibili unilateralmente.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata quale base del sistema di disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  La disciplina speciale del rapporto convenzionale impone il rispetto degli accordi collettivi e non consente alla singola azienda sanitaria di alterare unilateralmente i compensi.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Richiamato nel sistema normativo di riferimento della convenzione con i medici di medicina generale.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  È richiamato come fondamento dell'uniformità del rapporto convenzionale e della necessaria conformazione ai contratti collettivi.

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  Le esigenze di riduzione della spesa devono essere perseguite tramite il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non mediante interventi unilaterali sul trattamento economico.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e assicurarne l'osservanza.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  La nullità riguarda le clausole della contrattazione integrativa solo se, al momento della sottoscrizione, contrastano con i vincoli del contratto nazionale o comportano oneri non previsti dagli strumenti di programmazione annuale e pluriennale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  L'intervento unilaterale della parte pubblica è eccezionale, temporaneo e ammesso solo alle condizioni e nei limiti della disciplina legislativa sul mancato accordo in sede decentrata.

• D.L. 289/2002?

  Non determinabile con certezza dal testo; è richiamato il rinvio dell'art. 52 della L. n. 289/2002 all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001.

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  Non si applicano agli atti unilaterali della ASL di riduzione dei compensi, perché tali atti non sono espressione di potestà autoritativa ma di un rapporto privatistico/paritetico.

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi indispensabili a consentire la comprensione delle censure, anche se preceduto da una ricostruzione del quadro normativo comune a tutti i motivi.

• art. 380-bis c.p.c.

  La causa è stata trattata in camera di consiglio non partecipata secondo il rito camerale semplificato.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Ricorrono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra azienda sanitaria e medico di medicina generale, la disciplina economica è governata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; la singola amministrazione non può modificarla unilateralmente in senso peggiorativo.
• Le esigenze di contenimento della spesa pubblica e gli obiettivi del piano di rientro non consentono di comprimere unilateralmente compensi già regolati dalla contrattazione collettiva: tali esigenze devono essere perseguite attraverso gli strumenti negoziali e nei limiti delle rispettive competenze.
• Nel rapporto convenzionale con il medico di base l'ente sanitario opera su un piano di parità e i suoi atti di riduzione del compenso non hanno natura autoritativa; pertanto non si applica la logica del potere amministrativo di supremazia.
• La volontarietà dell'adesione a forme organizzative accessorie o la possibilità di revoca non escludono il diritto al corrispettivo previsto dalla contrattazione per le prestazioni rese secondo le condizioni pattuite.
• La nullità della contrattazione integrativa ex art. 40 d.lgs. 165/2001 è limitata alle ipotesi genetiche di contrasto con i vincoli della contrattazione nazionale o con la programmazione di bilancio; non legittima un intervento unilaterale generalizzato della parte pubblica fuori dai casi espressamente previsti dalla legge.
• La disapplicazione degli atti amministrativi è praticabile solo quando l'atto sia realmente espressione di potestà autoritativa e costituisca il fondamento del diritto controverso; non si estende agli atti privatistici con cui una ASL tenta di rideterminare in peius un obbligo economico convenzionale.

Come è indicizzato