Cassazione Civile, Ordinanza n. 33494/2024 del 20/12/2024

Esito

La controversia

I ricorrenti avevano convenuto le amministrazioni statali davanti al Tribunale di Roma sostenendo di aver frequentato scuole di specializzazione medica negli anni 1991-2005 e di aver percepito il trattamento economico previsto dal d.lgs. n. 257 del 1991. Hanno dedotto che tale disciplina avrebbe dovuto essere adeguata nel tempo mediante incremento annuale per inflazione e rideterminazione triennale, ma che questi meccanismi erano stati bloccati da successive disposizioni legislative; inoltre hanno sostenuto che il successivo d.lgs. n. 368 del 1999, attuativo della direttiva 93/16/CEE, aveva introdotto un trattamento economico più elevato e che la sua effettiva applicazione solo dall’anno accademico 2006-2007 aveva determinato un tardivo recepimento delle direttive europee. Per questo hanno chiesto, in via risarcitoria, la condanna solidale delle amministrazioni al pagamento di Euro 20.000 per ogni anno di specializzazione o di una diversa somma equitativamente determinata, nonché il pagamento delle differenze tra quanto percepito e quanto avrebbero percepito con indicizzazione annuale e con rideterminazione triennale del trattamento di cui al d.lgs. n. 257 del 1991, oltre interessi e rivalutazione. Con i motivi di ricorso per cassazione hanno denunciato violazione delle norme europee e interne sul recepimento delle direttive e sul trattamento economico degli specializzandi, sostenendo che la direttiva 93/16/CEE non era meramente compilativa ma aveva imposto l’ulteriore adeguamento della remunerazione, e hanno chiesto anche il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per chiarire se l’obbligo eurounitario imponesse non solo la fissazione iniziale di una remunerazione adeguata, ma anche il suo mantenimento nel tempo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha dichiarato inammissibile il primo motivo ai sensi dell’art. 360-bis n. 1 c.p.c., ritenendo consolidato l’orientamento secondo cui la direttiva 93/16/CEE non ha portata innovativa rispetto alle direttive precedenti e il d.lgs. n. 368 del 1999, entrato a regime solo dal 2006-2007, costituisce una scelta discrezionale del legislatore nazionale e non il primo effettivo recepimento di un obbligo eurounitario sulla misura della remunerazione. Ha ritenuto infondato il secondo motivo, confermando che per gli anni accademici dal 1992/1993 al 2005/2006 l’importo delle borse di studio dei medici specializzandi non è soggetto né all’incremento per costo della vita né all’adeguamento triennale previsto dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991, per effetto del blocco normativo succedutosi nel tempo e definitivamente ribadito dalle Sezioni Unite. Ha escluso la necessità di un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia e ha precisato che non vi era luogo a provvedere sulle spese per la mancata costituzione delle amministrazioni intimate; ha inoltre dato atto dei presupposti per il contributo unificato aggiuntivo.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257

  borsa di studio annua con incremento annuale e rideterminazione triennale

  Ha attuato tardivamente le direttive europee sulla formazione specialistica, ma i meccanismi di adeguamento previsti sono stati successivamente congelati da norme finanziarie; per i periodi in contestazione non è dovuto l’adeguamento richiesto.

• direttiva 82/76/CEE

  Ha introdotto il principio della remunerazione adeguata per i medici specializzandi, ma non ha fissato criteri o importi vincolati; la sua attuazione è stata ritenuta compiuta con il d.lgs. n. 257 del 1991.

• direttive 75/362/CEE e 75/363/CEE

  Sono state considerate, insieme alla direttiva 82/76/CEE, come base comunitaria della disciplina recepita dal d.lgs. n. 257 del 1991.

• direttiva 93/16/CEE

  È stata qualificata come testo meramente compilativo e di coordinamento, privo di portata innovativa sulla misura della remunerazione; non ha imposto un nuovo obbligo di adeguamento della borsa di studio.

• d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368

  Ha introdotto un nuovo contratto di formazione specialistica, ma si tratta di una successiva scelta discrezionale del legislatore nazionale, non di un obbligo eurounitario sulla misura del compenso.

• art. 1, comma 300, L. 23 dicembre 2005, n. 266

  Ha reso operativo il nuovo sistema solo dall’anno accademico 2006-2007.

• art. 46, comma 2, d.lgs. n. 368 del 1999

  Nel testo modificato ha differito l’entrata in vigore del nuovo regime al 2006-2007, mantenendo applicabile la disciplina del d.lgs. n. 257 del 1991 fino al 2005-2006.

• art. 32, comma 12, L. 27 dicembre 1997, n. 449

  Ha consolidato la quota del Fondo sanitario nazionale e ha escluso l’applicazione degli aggiornamenti previsti dall’art. 6 del d.lgs. n. 257 del 1991 per il periodo considerato.

• art. 36, comma 1, L. 27 dicembre 2002, n. 289

  Ha confermato il blocco degli aggiornamenti della borsa di studio dei medici specializzandi.

• art. 7, comma 5, d.l. n. 384 del 1992 convertito in L. n. 438 del 1992

  È una delle disposizioni che hanno bloccato i meccanismi di incremento della borsa di studio.

• art. 3, comma 36, L. n. 537 del 1993

  Ha contribuito al congelamento degli adeguamenti economici previsti per gli specializzandi.

• art. 1, comma 33, L. n. 549 del 1995

  Ha ulteriormente confermato il blocco degli aggiornamenti.

• art. 1, comma 66, L. n. 662 del 1996

  È stata richiamata tra le norme che hanno mantenuto fermo il livello della borsa di studio.

• art. 22 L. n. 488 del 1999

  È stata inclusa nel novero delle norme di blocco degli incrementi.

• art. 36 L. n. 289 del 2002

  Ha proseguito il congelamento degli importi e dei meccanismi di adeguamento.

• art. 1, comma 212, L. n. 266 del 2005

  Ha prorogato il blocco degli adeguamenti per il triennio 2006-2008.

• art. 41, comma 7, d.l. n. 207 del 2008 convertito in L. n. 14 del 2009

  Ha prorogato ulteriormente le disposizioni di blocco per gli anni 2009-2013.

• art. 360-bis n. 1 c.p.c.

  È stata la base processuale per dichiarare inammissibile il primo motivo, perché contrario a un orientamento consolidato della Corte.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  Richiamato per il versamento dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Le direttive europee che impongono una "adeguata remunerazione" possono richiedere una prima attuazione interna, ma la determinazione concreta dell’importo è rimessa alla discrezionalità del legislatore nazionale, entro i limiti delle risorse pubbliche disponibili.
• Una successiva direttiva di codificazione o coordinamento non è, di per sé, fonte di un nuovo obbligo sostanziale se non introduce criteri innovativi sulla misura del trattamento economico; in tal caso non può fondare un diritto al risarcimento per mancata o tardiva attuazione.
• In materia di borse di studio per medici specializzandi, il blocco legislativo degli aggiornamenti economici può escludere sia l’indicizzazione annuale sia la rivalutazione triennale, quando il legislatore manifesti chiaramente la volontà di congelare gli importi e la quota di finanziamento.
• La verifica del danno da tardivo recepimento di direttive va condotta distinguendo tra obblighi effettivamente imposti dal diritto dell’Unione e scelte discrezionali successive del legislatore interno: solo la prima ipotesi può fondare responsabilità risarcitoria.
• Il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia non è necessario quando la questione prospettata non verte sull’interpretazione di una norma eurounitaria dubbia, ma su un tema già risolto dalla giurisprudenza consolidata, o comunque riconducibile esclusivamente all’ordinamento interno.

Come è indicizzato