Cassazione Civile, Ordinanza n. 04696/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento di compensi e indennità maturati per la partecipazione ai Nuclei di Cure Primarie e per gli accessi domiciliari integrati previsti dall'art. 53 dell'Accordo collettivo nazionale della medicina generale 2006/2009. L'ASL si era opposta sostenendo che il mancato pagamento derivasse dai vincoli del piano di rientro sanitario della Regione Abruzzo, che le prestazioni fossero facoltative e che i compensi potessero essere ridotti unilateralmente in ragione della necessità di contenimento della spesa pubblica, anche alla luce di delibere regionali e commissariali. Il Tribunale aveva rigettato l'opposizione e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo che le somme avessero natura di corrispettivo e che la P.A. non potesse abbattere unilateralmente i compensi pattuiti in sede di contrattazione integrativa. Con il ricorso per cassazione l'ASL deduceva, in sette motivi, violazione di norme sul piano di rientro e sulla programmazione sanitaria, sull'autonomia degli atti regionali e commissariali, sull'art. 1326 c.c. per asserita conclusione di un nuovo accordo per fatti concludenti, sulla qualificazione delle prestazioni come mere incentivazioni, sugli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 e sulla pretesa inammissibilità della disapplicazione di atti amministrativi nei confronti di una P.A.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi con cui l'ASL pretendeva di giustificare la riduzione unilaterale dei compensi in base alla normativa sul risanamento dei disavanzi sanitari e ai provvedimenti regionali/commissariali, affermando che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, per gli aspetti economici, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi a pena di nullità. Ha inoltre osservato che le misure di rientro non attribuiscono a Regioni e ASL il potere di sottrarsi unilateralmente alle obbligazioni economiche derivanti dalla contrattazione collettiva, né consentono di qualificare come nuovo accordo un comportamento meramente concludente non formalizzato per iscritto. È stato respinto anche il motivo sulla disapplicazione degli atti amministrativi, perché l'atto di riduzione del compenso non è stato considerato espressione di potere autoritativo ma atto privatistico nell'ambito di un rapporto paritario. Le spese del giudizio di legittimità sono state poste a carico della ricorrente ed è stato dato atto dell'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 53 ACN medicina generale 2006/2009

  è la base convenzionale delle prestazioni remunerate richieste dal medico convenzionato.

• art. 48 L. 833/1978

  gli accordi collettivi disciplinano gli aspetti economici del rapporto convenzionale e vincolano i contratti individuali a pena di nullità.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  conferma la centralità della contrattazione collettiva nazionale e integrativa per i rapporti convenzionali con i medici.

• artt. 1, commi 173, 174, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  disciplinano la procedura di ripianamento dei disavanzi e l'obbligo regionale di adottare misure per l'equilibrio economico-finanziario, ma non autorizzano la modifica unilaterale dei compensi convenzionali.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente a sostegno della disciplina del piano di rientro, ma non ritenuto idoneo a fondare un potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamato dalla ricorrente nel quadro delle misure di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  le determinazioni di piano di rientro possono incidere su provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, non sugli accordi negoziali di contrattazione regionale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato per l'interpretazione sistematica delle norme sul piano di rientro e sulla contrattazione.

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente per sostenere l'inserzione automatica di clausole imposte dalla normativa di rientro.

• art. 1418 c.c.

  richiamato in relazione alla nullità delle clausole/atti contrari a norme imperative.

• art. 1419 c.c.

  richiamato in relazione alla sorte parziale della disciplina contrattuale eventualmente incompatibile.

• art. 1374 c.c.

  richiamato per sostenere l'integrazione del contratto con norme imperative.

• art. 1326 c.c.

  il comportamento del medico non integra, da solo, un nuovo accordo se manca la forma scritta richiesta e non può sostituire la precedente contrattazione collettiva più favorevole.

• art. 5 legge n. 2248/1865, allegato E

  non è applicabile per giustificare la disapplicazione di atti amministrativi quando l'atto contestato è in realtà privatistico e non espressione di potere autoritativo.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001

  richiamati per il tema dei contratti integrativi e dei vincoli di bilancio, ma non decisivi perché l'ASL non aveva potere di modifica unilaterale del rapporto convenzionale.

• art. 91 c.p.c.

  le spese seguono la soccombenza.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. 115/2002

  sussistono i presupposti per l'obbligo di versare l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato, se dovuto.

• legge n. 311 del 2004

  nel suo complesso, disciplina il piano di rientro ma non attribuisce poteri di sottrazione unilaterale ai compensi convenzionali.

• legge n. 296 del 2006

  non consente di incidere sugli accordi negoziali della contrattazione regionale in materia di remunerazione dei medici convenzionati.

• legge n. 191 del 2009

  obbliga la Regione a rimuovere provvedimenti ostativi al piano di rientro, ma non riguarda gli atti negoziali derivanti dalla contrattazione collettiva.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il servizio sanitario, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali devono conformarvisi a pena di nullità.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e le misure di piano di rientro non attribuiscono a Regione o ASL il potere di modificare unilateralmente i compensi pattuiti nella contrattazione collettiva, dovendo eventuali interventi passare per le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• Gli atti con cui l'amministrazione, nel rapporto convenzionale paritario, riduce unilateralmente il corrispettivo non esprimono potestà autoritativa, ma vanno trattati come inadempimento di un'obbligazione privatistica.
• Un comportamento concludente del professionista non basta a sostituire la disciplina contrattuale collettiva preesistente quando il nuovo assetto non risulti formalizzato secondo le forme richieste.
• Le norme sul piano di rientro sanitario incidono sulla programmazione e sugli atti normativi o amministrativi regionali, ma non consentono di derogare agli accordi negoziali collettivi che regolano il trattamento economico dei medici convenzionati.

Come è indicizzato