Cassazione Civile, Ordinanza n. 07208/2023 del 10/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla richiesta, ottenuta in via monitoria da un medico di medicina generale convenzionato, del pagamento integrale dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per prestazioni rese nell'ambito di nuclei di cure primarie in rete e in zone disagiate, assistenza domiciliare integrata e governo clinico. L'ASL aveva invece ridotto unilateralmente l'importo mensile unitario per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rispetto dei tetti imposti dal piano di rientro regionale. La Corte d'appello aveva confermato l'illegittimità della riduzione unilaterale, ritenendo che i vincoli di spesa non consentissero alla singola ASL di modificare da sola i compensi fissati dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale. Nel ricorso per cassazione l'ASL ha proposto sette motivi: ha denunciato la violazione di varie norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; ha sostenuto che gli atti regionali e commissariali avevano natura vincolante e legittimavano la rimodulazione unilaterale; ha affermato che la riapertura dei tavoli di concertazione non richiedeva un nuovo consenso sindacale; ha dedotto che il comportamento concludente del medico integrava un nuovo accordo; ha qualificato i compensi come incentivi per prestazioni facoltative e non come corrispettivi dovuti; ha invocato la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; ha infine richiamato la disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi. La controricorrente ha resistito chiedendo il rigetto.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato integralmente. Ha confermato la decisione di merito sulla base di principi già affermati in precedenti conformi: nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi; le esigenze di rientro dal disavanzo sanitario non autorizzano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione; eventuali misure di contenimento devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali e nei limiti delle competenze dei diversi livelli di contrattazione; l'atto con cui la ASL riduce il compenso non ha natura autoritativa ma privatistica, sicché non può essere giustificato come esercizio di potestà pubblica né come atto disapplicabile ai sensi della disciplina sugli atti amministrativi. La Corte ha inoltre condannato l'ASL alle spese del giudizio di legittimità e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  è il vizio di legittimità dedotto nei singoli motivi di ricorso per violazione e falsa applicazione di norme di diritto.

• art. 366 c.p.c.

  il ricorso non è inammissibile se contiene gli elementi indispensabili a far comprendere la censura, anche se preceduto da una ricostruzione del quadro normativo.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  la disciplina di contenuto del ricorso vale anche per il controricorso.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  la Corte richiama e fa propri i principi già enunciati in precedente conforme.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  sussistono le condizioni processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, l. n. 311/2004

  sono richiamati dalla ricorrente a sostegno del piano di rientro e dei limiti imposti alla spesa sanitaria.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  è richiamato dalla ricorrente nel quadro delle regole sul contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, l. n. 266/2005

  è richiamato dalla ricorrente nel medesimo quadro normativo.

• art. 1, comma 796, lett. b), l. n. 296/2006

  è richiamato dalla ricorrente per sostenere il vincolo dei tetti di spesa.

• art. 12 preleggi

  è richiamato per l'interpretazione delle disposizioni invocate.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  sono invocati dalla ricorrente per sostenere l'inserzione automatica, la nullità o l'integrazione del regolamento contrattuale, ma la Corte esclude che tali norme consentano la modifica unilaterale dei compensi.

• art. 1326 c.c.

  la Corte esclude che il comportamento delle parti nel caso concreto possa valere come conclusione di un nuovo accordo modificativo del precedente assetto contrattuale.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  non fonda un potere unilaterale dell'ASL di incidere sui compensi; la nullità della contrattazione integrativa è solo quella genetica delle clausole in contrasto con i vincoli o con la programmazione finanziaria.

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  è richiamato nel motivo di ricorso relativo alla compatibilità economica della contrattazione integrativa.

• art. 48 l. n. 833/1978

  il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, da accordi collettivi cui i contratti devono conformarsi.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  concorre a definire il sistema convenzionale del rapporto con i medici di medicina generale.

• art. 54 Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  è richiamato per contestare la qualificazione dei compensi ma la Corte ritiene che il diritto al corrispettivo resti quello previsto dalla contrattazione.

• art. 5 Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  è la base del compenso oggetto di riduzione unilaterale, ritenuta illegittima.

• art. 5 l. n. 2248/1865, allegato E

  non è applicabile agli atti dell'ASL che riducono unilateralmente il compenso, perché tali atti non esprimono potestà autoritativa.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra azienda sanitaria e medico di medicina generale, la disciplina economica è dettata dalla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; i contratti individuali devono conformarsi a tale assetto e non possono derogarlo unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi connessi al piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere di ridurre da sola i compensi pattuiti, dovendo ogni intervento avvenire tramite gli strumenti e i livelli della contrattazione collettiva.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce il compenso dovuto al professionista convenzionato non è atto autoritativo, ma espressione di un rapporto di natura privatistica/paritetica; pertanto non può essere giustificato come esercizio di supremazia pubblica.
• La nullità rilevante nella contrattazione integrativa è solo quella genetica delle clausole stipulate in contrasto con i vincoli normativi o con la programmazione finanziaria; non è configurabile un potere generalizzato di disapplicazione o modifica unilaterale per sopravvenute esigenze di bilancio.
• Il carattere facoltativo dell'adesione a specifiche forme organizzative convenzionali non esclude il diritto del professionista al compenso pattuito per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni contrattuali previste.

Come è indicizzato