Cassazione Civile, Ordinanza n. 04694/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

Un medico convenzionato di medicina generale aveva ottenuto un decreto ingiuntivo nei confronti di una ASL per il pagamento di compensi relativi alla partecipazione ai Nuclei di cure primarie e agli accessi domiciliari integrati previsti dall'Accordo collettivo nazionale della medicina generale 2006/2009. La ASL aveva proposto opposizione sostenendo che il mancato pagamento dipendeva da misure di contenimento della spesa sanitaria collegate al piano di rientro della Regione Abruzzo, che le prestazioni erano facoltative/volontarie e che i provvedimenti regionali e commissariali consentivano di ridurre tetti di spesa e compensi. Dopo il rigetto dell'opposizione in primo grado e il rigetto dell'appello, la ASL ha proposto ricorso per cassazione articolando sette motivi: 1) violazione delle norme sul piano di rientro e sulla programmazione sanitaria, assumendo che le delibere del DG/Commissario avessero natura autoritativa e consentissero blocchi di prestazioni, tetti di spesa e abbattimenti dei compensi; 2) deduzione di un nuovo accordo tacito per comportamento concludente del medico, che avrebbe continuato a prestare attività senza obiezioni; 3) errata applicazione della disciplina collettiva e dell'accordo integrativo regionale, sostenendo che le prestazioni fossero soltanto incentivanti; 4) invocata non applicabilità degli oneri derivanti dai contratti integrativi incompatibili con i vincoli di bilancio ex artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001; 5) contestazione della possibilità di disapplicare gli atti amministrativi regionali e commissariali. La resistente ha contrastato il ricorso con controricorso.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi, affermando che il rapporto tra medici convenzionati e ASL, per gli aspetti economici, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi e che la disciplina del piano di rientro non attribuisce alla ASL o alla Regione il potere di ridurre unilateralmente il compenso pattuito. Le sopravvenute esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei livelli di contrattazione competenti. L'atto unilaterale di riduzione del compenso è stato equiparato al rifiuto di adempiere un'obbligazione privata e non a un provvedimento autoritativo. È stata esclusa anche la formazione di un nuovo accordo per facta concludentia, sia perché non risultava stipulato per iscritto, sia perché non poteva prevalere sulla precedente disciplina collettiva più favorevole. La Corte ha quindi confermato la condanna della ASL alle spese di legittimità e ha dato atto dell'obbligo di versare l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 4, comma 1, Accordo collettivo nazionale medicina generale 2006/2009

  Individua le prestazioni rese dai medici convenzionati per i Nuclei di cure primarie, rilevanti ai fini del compenso richiesto.

• art. 53, Accordo collettivo nazionale medicina generale 2006/2009

  Rileva quale base delle prestazioni per accessi domiciliari integrati oggetto della pretesa economica.

• art. 48 L. 833/1978

  Richiamato per affermare che la disciplina economica del rapporto convenzionale è regolata dagli accordi collettivi e che i contratti individuali devono conformarvisi a pena di nullità.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Richiamato come norma che attribuisce centralità alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale.

• art. 1, commi 173, 174, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  Disciplina il procedimento di ripianamento dei disavanzi e il piano di rientro, ma non attribuisce a Regione o ASL il potere di sottrarsi unilateralmente alle obbligazioni economiche derivanti dagli accordi collettivi.

• art. 6 Intesa Stato-Regione 23 marzo 2005

  Richiamato dalla ricorrente nel tentativo di fondare il potere di contenimento della spesa, ma non ritenuto idoneo a giustificare la riduzione unilaterale dei compensi.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  Invocato dalla ricorrente nel contesto dei vincoli di spesa sanitaria, ma ritenuto non decisivo ai fini della modifica unilaterale del rapporto convenzionale.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  La Corte ne limita la portata alle variazioni di provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria, escludendo che consenta di incidere sugli accordi negoziali di contrattazione regionale.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato nel ricorso per l'interpretazione delle norme sul piano di rientro, ma non idoneo a mutare l'esito della controversia.

• art. 1, comma 796, L. 296/2006

  Non attribuisce potere di riduzione unilaterale dei compensi convenzionali; il riferimento alle variazioni di atti precedenti riguarda solo provvedimenti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria.

• art. 2, comma 95, L. 191/2009

  Obbliga la Regione a rimuovere o non adottare provvedimenti ostativi al piano di rientro, ma non si riferisce agli atti negoziali e non legittima la modifica unilaterale della disciplina economica convenzionale.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude la conclusione di un nuovo accordo per comportamento concludente, rilevando comunque l'assenza di forma scritta e l'impossibilità di superare la disciplina collettiva più favorevole al medico.

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001

  Richiamati dalla ricorrente in tema di compatibilità dei contratti integrativi con i vincoli di bilancio, ma ritenuti non pertinenti poiché mancava in radice il potere dell'ASL di modificare unilateralmente il contenuto della contrattazione collettiva.

• legge 2248/1865, allegato E, art. 5

  La disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi è ritenuta non pertinente, poiché l'atto di riduzione del compenso dell'ASL ha natura privatistica e non espressione di supremazia autoritativa.

• art. 91 c.p.c.

  Fondamento della condanna della parte soccombente al pagamento delle spese di lite.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Ricorrono i presupposti per l'obbligo di versamento dell'ulteriore importo pari al contributo unificato, se dovuto.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica è regolata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; la pubblica amministrazione non può derogarla unilateralmente invocando esigenze di contenimento della spesa o il piano di rientro.
• Le norme sul risanamento dei disavanzi sanitari e sui piani di rientro incidono sulla programmazione sanitaria e sui provvedimenti amministrativi, ma non attribuiscono alle ASL il potere di modificare in peius, senza negoziazione collettiva, i compensi pattuiti in sede contrattuale.
• Gli atti con cui l'ente sanitario riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato non hanno natura autoritativa, ma si collocano sul piano del diritto privato e vanno trattati come inadempimento dell'obbligazione assunta.
• Un nuovo accordo modificativo del regime economico non può desumersi da meri comportamenti concludenti quando la disciplina applicabile richiede una regolazione formale e, comunque, non può prevalere sulla contrattazione collettiva vigente più favorevole al professionista.
• I vincoli di bilancio e le regole sui contratti integrativi non possono essere utilizzati per legittimare una riduzione unilaterale di compensi se manca in radice il potere dell'amministrazione di incidere sul contenuto della disciplina negoziale applicabile.

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