Cassazione Civile, Ordinanza n. 05447/2023 del 22/02/2023

Esito

La controversia

Una azienda sanitaria locale aveva proposto opposizione a decreto ingiuntivo ottenuto da un medico di medicina generale convenzionato, relativo al pagamento di emolumenti e indennità aggiuntive previsti dalla contrattazione nazionale e dall'accordo integrativo regionale. La ASL aveva sospeso o ridotto tali voci retributive invocando provvedimenti regionali e commissariali di contenimento della spesa sanitaria, adottati nell'ambito del piano di rientro. In cassazione la ASL ha articolato sette motivi, deducendo: la natura autoritativa e derogatoria di tali atti rispetto alla contrattazione collettiva; l'erroneità dell'affermazione che la riduzione della spesa richiedesse una modifica consensuale dell'accordo integrativo; l'erronea interpretazione dei provvedimenti di contenimento della spesa; la natura facoltativa e volontaria delle prestazioni che davano luogo alle indennità, con conseguente implicita accettazione delle nuove condizioni economiche; la possibilità di considerare le indennità come meri incentivi liberamente rinunciabili; l'applicabilità delle norme sull'invalidità dei contratti integrativi pubblici e sul rispetto dei vincoli di bilancio; l'illegittimità della disapplicazione, da parte del giudice ordinario, degli atti regionali e aziendali di riduzione dei compensi.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso della ASL. Ha ritenuto che il rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medico di medicina generale, per gli aspetti economici, sia disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i contratti individuali devono conformarsi. Ha affermato che le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi connessi al piano di rientro non legittimano la singola azienda sanitaria a ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva. Ha inoltre escluso che la riduzione potesse essere giustificata come esercizio di potestà autoritativa o come effetto dell'adesione del medico a prestazioni facoltative, precisando che l'eventuale intervento unilaterale in materia di contrattazione integrativa è comunque circoscritto ai limiti e alle condizioni previste dalla disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato e non consente di incidere su istituti riservati ad altro livello di contrattazione. È stata quindi confermata la condanna della ASL al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, con menzione del raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• artt. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. n. 311/2002

  richiamati dalla ricorrente per sostenere la natura autoritativa degli atti di contenimento della spesa; la Corte li legge nel quadro dei limiti al contenimento della spesa sanitaria, ma non come fonte di potere unilaterale di riduzione dei compensi convenzionali

• art. 6 Intesa Stato/Regione del 23.3.2005

  invocato dalla ricorrente a sostegno della prevalenza degli atti di contenimento della spesa; non ritenuto idoneo a consentire la riduzione unilaterale dei compensi

• artt. 1, commi 278 e 281, L. n. 266/2005

  richiamati per il contenimento della spesa sanitaria; non incidono sul principio della necessaria osservanza della contrattazione collettiva

• art. 1, comma 796, lett. b), L. n. 296/2006

  richiamato a fondamento dei provvedimenti regionali/commissariali; la Corte esclude che consenta deroghe unilaterali ai compensi contrattuali

• art. 12 preleggi

  invocato per l'interpretazione delle norme sul contenimento della spesa; la Corte privilegia il dato sistematico che preserva la centralità della contrattazione collettiva

• artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  richiamati dalla ricorrente in relazione alla disciplina degli effetti e della nullità delle clausole; la Corte ribadisce la necessaria conformità dei contratti individuali alla contrattazione collettiva

• art. 1326 c.c.

  la Corte esclude che il mero svolgimento di prestazioni facoltative integri accettazione implicita di nuove condizioni economiche, trattandosi di rapporto regolato da contrattazione collettiva

• artt. 40 e 40-bis d.lgs. n. 165/2001

  la Corte afferma che l'invalidità ex art. 40 riguarda la nullità genetica delle clausole contrattuali in contrasto con i vincoli del contratto nazionale o con i limiti di bilancio; non fonda un generale potere unilaterale di riduzione dei compensi e l'intervento unilaterale è ammesso solo nei limiti eccezionali previsti dalla legge

• art. 5 L. n. 2248/1865, All. E

  la Corte esclude che gli atti di riduzione dei compensi abbiano natura autoritativa e quindi siano disapplicabili ai sensi della norma, poiché il rapporto è privatistico e paritario

• art. 48 L. n. 833/1978

  richiamato come norma che disciplina il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale tramite convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  considerato norma che conferma la centralità della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale

• artt. 8-quater, 8-quinquies e 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  richiamati per distinguere il diverso modello delle strutture accreditate, caratterizzato da determinazioni tariffarie autoritative, dal rapporto convenzionale con i medici di medicina generale

• art. 52 L. n. 289/2002

  richiamato quale norma di rinvio all'art. 40 d.lgs. n. 165/2001, senza fondare un potere unilaterale di riduzione dei compensi

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  applicato per dare atto dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto

• art. 380-bis c.p.c.

  richiamato per la trattazione camerale non partecipata

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra servizio sanitario e medico di medicina generale, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può derogarle unilateralmente.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dai piani di rientro non consentono alla singola azienda sanitaria di ridurre in via unilaterale i compensi previsti dalla contrattazione collettiva; eventuali modifiche devono passare attraverso le procedure negoziali previste dall'ordinamento.
• L'atto con cui l'azienda sanitaria riduce unilateralmente il compenso del professionista convenzionato non ha natura autoritativa, ma appartiene a un rapporto di diritto privato/paritario; pertanto non è riconducibile ai poteri di supremazia della pubblica amministrazione.
• Il carattere facoltativo o volontario di specifiche prestazioni non basta a escludere il diritto al corrispettivo previsto dalla contrattazione collettiva, se le prestazioni sono state svolte nel rispetto delle condizioni contrattualmente stabilite.
• La disciplina dell'art. 40 d.lgs. n. 165/2001 opera, quanto alla contrattazione integrativa, nei limiti della nullità genetica delle clausole contrastanti con i vincoli superiori o con i limiti di bilancio; non legittima un generale potere dell'amministrazione di disapplicare o modificare unilateralmente i contenuti economici della contrattazione.

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