Cassazione Civile, Ordinanza n. 16540/2023 del 12/06/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato nei confronti di una ASL per il pagamento di differenze retributive maturate a vario titolo nell’ambito del rapporto di assistenza primaria e continuità assistenziale. La ASL ha proposto opposizione, poi in parte accolta in appello con riferimento alla sola indennità di rischio. Il medico ha ricorso per cassazione con tre motivi, sostenendo: 1) la violazione della disciplina legale e contrattuale collettiva perché la Corte d’appello avrebbe errato nel ritenere nulla la clausola dell’Accordo integrativo regionale Abruzzo 2006 che prevedeva l’indennità di rischio; 2) la falsa applicazione dell’ACN 20 gennaio 2005, assumendo che il compenso di cui all’art. 72 non fosse omnicomprensivo e che gli artt. 14 e 72 consentissero compensi ulteriori indipendenti da obiettivi o attività aggiuntive; 3) la violazione di norme codicistiche e processuali, contestando l’affermazione di un automatismo illegittimo e sostenendo l’esistenza di specifici rischi connessi all’attività svolta. La ASL ha resistito e proposto ricorso incidentale articolato in sette motivi, deducendo in sintesi che: le delibere regionali e aziendali adottate in attuazione del piano di rientro dal disavanzo sanitario avevano natura vincolante e imponevano il contenimento della spesa; gli incentivi contestati erano prestazioni facoltative e non essenziali, quindi riducibili unilateralmente; la riapertura dei tavoli di concertazione non equivaleva a modifica consensuale dell’accordo integrativo; il comportamento del medico avrebbe integrato accettazione tacita delle nuove condizioni; i compensi per nuclei di cure primarie e altre voci erano incentivi per attività volontarie; e gli atti amministrativi di riduzione della spesa non avrebbero potuto essere disapplicati.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale della ASL. Quanto al ricorso principale, ha richiamato un precedente della stessa sezione lavoro, ribadendo che la disciplina economica dei rapporti convenzionali dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi anche i contratti decentrati, a pena di nullità; perciò è nulla la previsione dell’accordo integrativo regionale Abruzzo del 2006 che introduce in modo generalizzato un’indennità di rischio per tutti i medici di continuità assistenziale, perché in contrasto con l’accordo nazionale che consente solo la valorizzazione di specifiche condizioni di disagio e difficoltà. Quanto al ricorso incidentale, la Corte ha affermato che il rapporto convenzionale si svolge su un piano di parità e che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei diversi livelli di contrattazione; di conseguenza è illegittimo l’atto unilaterale della P.A. che riduce il compenso del medico convenzionato. Le spese del giudizio di cassazione sono state compensate per reciproca soccombenza e la Corte ha dato atto dell’obbligo per entrambe le parti di versare l’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  Richiamato come norma di raccordo con il sistema della contrattazione del pubblico impiego contrattualizzato e con la disciplina degli accordi per la medicina generale.

• artt. 40 e 45 d.lgs. 165/2001

  Richiamati dalla parte ricorrente per contestare la nullità della clausola regionale e la disciplina della contrattazione collettiva.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Norma base del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale; gli accordi collettivi nazionali e integrativi vincolano i contratti individuali a pena di nullità.

• art. 48 L. 833/1978

  Richiamato per affermare la necessaria conformità dei rapporti convenzionali alla disciplina collettiva.

• art. 2-nonies d.l. 81/2004 conv. in L. 138/2004

  Rimette agli accordi nazionali la disciplina della contrattazione di ambito regionale ed aziendale, impedendo deroghe decentrate contrastanti.

• art. 13 AIR Abruzzo 9 agosto 2006

  È dichiarato nullo perché introduce un compenso aggiuntivo orario generalizzato per tutti i medici di continuità assistenziale, in contrasto con l’ACN.

• artt. 14 e 72 ACN 20 gennaio 2005

  Interpretati nel senso che consentono di valorizzare specifiche condizioni di disagio e difficoltà, ma non giustificano un’indennità generalizzata e automatica per tutti gli operatori.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  Richiamati dalla ASL a sostegno del contenimento della spesa sanitaria e dei vincoli del piano di rientro.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  Richiamato per sostenere i vincoli di programmazione e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  Richiamati dalla ASL a sostegno della riduzione della spesa e del rispetto dei livelli essenziali di assistenza.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  Richiamato in tema di misure di rientro dal disavanzo sanitario.

• art. 12 preleggi

  Invocato nei motivi incidentali come criterio interpretativo delle norme richiamate.

• artt. 1339, 1374, 1418 e 1419 c.c.

  Richiamati a sostegno della tesi di inserzione automatica, integrazione, nullità e nullità parziale delle clausole contrastanti con la disciplina vincolante.

• art. 1326 c.c.

  Invocato per sostenere la conclusione di un nuovo accordo per facta concludentia a seguito della riduzione delle prestazioni/accessori.

• art. 1344 c.c.

  Richiamato nel terzo motivo del ricorso principale per contestare l’illegittimità dell’automatismo dell’indennità.

• art. 1362 c.c.

  Richiamato per l’interpretazione della contrattazione collettiva applicabile.

• artt. 115 e 416 c.p.c.

  Richiamati dal ricorrente principale nella censura sulla valutazione delle allegazioni e del materiale processuale.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  Richiamato dalla ASL per sostenere la nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica.

• legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  Invocato dalla ASL per sostenere che non potevano essere disapplicati gli atti amministrativi di riduzione della spesa.

• art. 92 c.p.c.

  Applicato per compensare le spese di lite in ragione della reciproca soccombenza.

• art. 1, comma 17, L. 228/2012

  Richiamato per l’obbligo dell’ulteriore contributo unificato in caso di rigetto dell’impugnazione.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 115/2002

  Richiamato per l’obbligo di versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; i livelli decentrati devono conformarvisi, a pena di nullità delle clausole contrastanti.
• La contrattazione collettiva regionale o aziendale non può introdurre emolumenti aggiuntivi generalizzati e automatici se l’accordo nazionale prevede solo la valorizzazione di specifiche condizioni di disagio o difficoltà.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rientro dal disavanzo non consentono alla pubblica amministrazione di derogare unilateralmente alla disciplina contrattuale del rapporto convenzionale, dovendo le modifiche avvenire nelle sedi e con le procedure di negoziazione collettiva previste.
• Nel rapporto convenzionale con i medici, i comportamenti delle parti vanno letti secondo i principi dell’autonomia privata; tuttavia la riduzione unilaterale del compenso da parte della P.A. è illegittima quando altera in modo non consentito il contenuto economico concordato.
• La legittimità di clausole o atti amministrativi incidenti sui compensi convenzionali va verificata non solo alla luce della programmazione economica pubblica, ma anche del rispetto delle fonti collettive che regolano il rapporto.

Come è indicizzato