Cassazione Civile, Ordinanza n. 04525/2023 del 14/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla riduzione unilaterale, da parte di una azienda sanitaria locale, di alcuni compensi previsti dall'Accordo integrativo regionale per la medicina generale relativi alle voci di assistenza domiciliare integrata e ai nuclei di cure primarie in gruppo, nonostante le prestazioni rese dal medico convenzionato fossero rimaste invariate. Il medico otteneva un decreto ingiuntivo per il pagamento dell'intera misura dei corrispettivi; l'azienda proponeva opposizione, respinta dal Tribunale, e poi appello, respinto dalla Corte territoriale. Nel ricorso per cassazione l'azienda deduceva, in sintesi: la natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali adottati per contenere la spesa sanitaria nel quadro del piano di rientro; la non necessità di un nuovo accordo integrativo regionale per legittimare la riduzione; l'erronea qualificazione dei compensi come dovuti integralmente, trattandosi a suo dire di incentivi facoltativi e non di corrispettivi essenziali; l'omessa pronuncia sul motivo relativo all'art. 40 d.lgs. 165/2001; l'omesso esame della concertazione sindacale svolta; e l'erronea negazione del potere di disapplicare gli atti amministrativi con cui la P.A. aveva disposto i tagli. Il controricorrente sosteneva la conformità della decisione di merito al sistema delle fonti del rapporto convenzionale e alla necessità di rispetto degli accordi collettivi.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibili le censure, ma infondate nel merito, affermando che il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, quanto agli aspetti economici, è regolato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, cui i contratti individuali devono conformarsi a pena di nullità. Ha escluso che la normativa sul piano di rientro dal disavanzo sanitario attribuisca alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede di contrattazione regionale, poiché le esigenze di contenimento della spesa devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali previste e nel rispetto dei livelli di competenza dei diversi tavoli di contrattazione. Ha inoltre chiarito che l'atto con cui l'azienda ha rideterminato in peius il compenso non ha natura autoritativa, perché nel rapporto convenzionale l'ente opera su un piano di parità e il comportamento va valutato secondo le regole dell'autonomia privata, non come esercizio di potestà amministrativa. Conseguentemente, il ricorso è stato rigettato con condanna della ricorrente alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  Indicate come norme processuali poste a base dei singoli motivi di ricorso per violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di un fatto decisivo.

• art. 366 c.p.c.

  Richiamato per affermare che il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi indispensabili a consentire la comprensione delle censure, senza rigidità formali della struttura.

• art. 112 c.p.c.

  L'omessa pronuncia non sussiste quando la questione non esaminata è logicamente incompatibile con la decisione adottata; il vizio va al più denunciato come violazione di legge o difetto di motivazione.

• art. 13, comma 1 quater, d.P.R. n. 115/2002

  Richiamato per dare atto della sussistenza delle condizioni per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 48 L. n. 833/1978

  La disciplina convenzionale dei medici di medicina generale deve uniformarsi agli accordi collettivi nazionali e le pattuizioni contrastanti sono nulle.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  Conferma il ruolo centrale degli accordi collettivi nel definire il trattamento economico dei medici convenzionati e la distinzione tra quota fissa e quota variabile.

• art. 4 L. n. 412/1991

  È il veicolo procedurale richiamato per la contrattazione collettiva del personale sanitario convenzionato.

• art. 52 L. n. 289/2002

  Ha istituito la struttura tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il personale convenzionato e ha richiamato il modello della contrattazione collettiva.

• art. 2-nonies d.l. n. 81/2004 conv. in L. n. 138/2004

  Conferma che il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull'intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 1 L. n. 311/2004

  Disciplina il piano di rientro dai disavanzi sanitari, impone misure per l'equilibrio economico-finanziario e ribadisce che il rapporto con i medici convenzionati è regolato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005

  Richiamata dalla ricorrente quale base del sistema di contenimento della spesa sanitaria e dei relativi obblighi regionali.

• art. 1 L. n. 266/2005

  Richiamata dalla ricorrente per sostenere gli obblighi di contenimento della spesa sanitaria nel quadro del piano di rientro.

• art. 1 L. n. 296/2006

  La Corte esclude che la norma attribuisca a Regione e ASL il potere di incidere unilateralmente sulle obbligazioni economiche derivanti da accordi collettivi; la modifica è riferita agli atti normativi e amministrativi di programmazione sanitaria.

• art. 1 L. n. 191/2009

  Richiamata per confermare gli obblighi di riduzione della spesa e la rimozione di provvedimenti ostativi al piano di rientro, ma non per legittimare la modifica unilaterale degli accordi negoziali.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  commi 3, 3 bis, 3 ter, 3 quinquies, 4

  L'articolo disciplina la contrattazione integrativa e la nullità delle clausole contra ius; la Corte esclude che consenta alla ASL di sottrarsi unilateralmente agli obblighi economici già assunti e precisa che il potere unilaterale è eccezionale, provvisorio e comunque interno al livello di contrattazione competente.

• art. 5 L. n. 2248/1865, all. E

  Non applicabile alla fattispecie, perché l'atto di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa e quindi non è un provvedimento amministrativo disapplicabile nel senso prospettato dalla ricorrente.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medici di medicina generale e Servizio sanitario nazionale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi; le pattuizioni difformi sono nulle.
• Le misure di contenimento della spesa sanitaria e gli obblighi derivanti dai piani di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di ridurre unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva regionale.
• Le esigenze di equilibrio finanziario devono essere perseguite attraverso le procedure negoziali previste e nel rispetto delle competenze dei diversi livelli di contrattazione; la concertazione non può essere sostituita da un atto unilaterale in peius della P.A.
• Nel rapporto convenzionale la ASL opera su un piano di parità con il professionista e non esercita un potere autoritativo sulla determinazione del compenso; l'atto di riduzione economica va quindi letto come inadempimento contrattuale, non come provvedimento amministrativo.
• L'omessa pronuncia non ricorre quando il giudice di merito decide in modo incompatibile con la questione dedotta; il relativo vizio, se del caso, va veicolato come violazione di legge o difetto di motivazione, non automaticamente come nullità ex art. 112 c.p.c.

Come è indicizzato