Cassazione Civile, Ordinanza n. 30719/2022 del 18/10/2022

Esito

La controversia

La controversia riguarda il pagamento, da parte di una ASL, dei compensi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale per la medicina generale relativi alle voci "NCP, nucleo di cure primarie", "ADI, accessi domiciliari integrati" e "Zone disagiate". La ASL aveva ridotto unilateralmente l'importo unitario mensile per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste invariate, sostenendo che i provvedimenti regionali e commissariali adottati per il rientro dal disavanzo sanitario imponessero il contenimento della spesa e consentissero la rimodulazione unilaterale dei compensi. I motivi di ricorso articolati in Cassazione erano sette: 1) violazione di norme statali e regionali sul piano di rientro e sui vincoli di spesa sanitaria, con deduzione della natura autoritativa e inderogabile degli atti aziendali; 2) erronea lettura delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero richiesto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la modifica dell'AIR; 3) reiterazione della tesi della possibilità di riduzione unilaterale dei compensi in esecuzione dei provvedimenti sul piano di rientro; 4) violazione dell'art. 1326 c.c., assumendo che la prestazione fosse facoltativa e che il comportamento del medico integrasse accettazione delle nuove condizioni; 5) violazione della disciplina dell'ACN e dell'AIR, sostenendo che i compensi fossero incentivi per adesione volontaria a forme associative e non corrispettivi dovuti; 6) violazione degli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001, invocando la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; 7) violazione della legge abolitrice del contenzioso amministrativo, affermando che gli atti amministrativi non potessero essere disapplicati. La ASL ha inoltre eccepito l'inammissibilità del ricorso per carenze formali, eccezione respinta dalla Corte.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto ammissibile l'impugnazione, ma infondate tutte le censure, confermando che la riduzione unilaterale dei compensi pattuiti nella contrattazione collettiva nazionale e integrativa regionale non è consentita neppure nel contesto del piano di rientro sanitario. La Corte ha ribadito che gli obblighi di contenimento della spesa devono essere perseguiti attraverso i meccanismi e i livelli della contrattazione collettiva, non tramite interventi unilaterali della singola ASL; che il rapporto convenzionale con il medico di medicina generale si svolge su un piano di parità e resta disciplinato da accordi collettivi vincolanti; che il carattere volontario dell'adesione a forme associative non esclude il diritto al corrispettivo per le prestazioni eseguite secondo le condizioni contrattuali; che l'art. 40 d.lgs. 165/2001 consente la nullità solo genetica delle clausole contrattuali e non giustifica una riduzione ex post dei compensi; e che l'atto di riduzione non ha natura autoritativa, sicché non si applica il regime della disapplicazione degli atti amministrativi. La Corte ha anche disposto la condanna della ricorrente alle spese e ha dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria non legittimano la singola ASL a modificare unilateralmente i compensi stabiliti dalla contrattazione collettiva; il rapporto con i medici di medicina generale resta disciplinato da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata come base del sistema di contenimento della spesa, ma non idonea a fondare un potere unilaterale della ASL di incidere sui compensi convenzionali.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata tra le norme invocate dalla ricorrente, senza che la Corte ne ricavi un potere di riduzione unilaterale dei corrispettivi.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Norma richiamata nel quadro del piano di rientro, ma non interpretata come fonte di un potere autoritativo della ASL sul compenso del convenzionato.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato dalla ricorrente, senza rilievo decisivo nel senso da essa sostenuto.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Invocati per sostenere l'eterointegrazione o la nullità delle clausole incompatibili con la programmazione economica; la Corte esclude che fondino la riduzione unilaterale dei compensi già pattuiti.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che il comportamento del medico, nella fattispecie, possa essere valorizzato come accettazione di nuove condizioni negoziate unilateralmente dalla ASL.

• Accordo Collettivo Nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  Il rapporto convenzionale è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; le clausole individuali devono conformarsi a tali accordi.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  Le voci economiche in contestazione sono qualificate come compensi dovuti per le prestazioni rese alle condizioni contrattualmente previste, non come importi liberamente riducibili unilateralmente dalla ASL.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  La Corte afferma che il potere di disapplicazione o nullità riguarda la nullità genetica delle clausole contrattuali e non consente una riduzione ex post dei compensi già pattuiti; il potere unilaterale è eccezionale e circoscritto ai limiti previsti dalla legge.

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40-bis

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della disciplina della contrattazione integrativa, ma non ritenuto idoneo a giustificare l'intervento unilaterale sui compensi.

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Norma base del sistema convenzionale con i medici di medicina generale; il rapporto mantiene natura privatistica e resta regolato dalla contrattazione collettiva.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata come fonte del sistema di delega in materia sanitaria, senza che la Corte ne ricavi un potere di riduzione unilaterale dei compensi.

• d.lgs. n. 517 del 1993

  Richiamato per le modifiche alla disciplina convenzionale, nel quadro della vincolatività degli accordi collettivi.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5

  La Corte esclude l'applicabilità della disapplicazione perché l'atto della ASL di riduzione del compenso non è espressione di potestà autoritativa, ma atto paritetico nell'ambito di un rapporto privatistico.

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, art. 4

  Richiamato nella ricostruzione del regime della disapplicazione, ma ritenuto inconferente per la natura non autoritativa dell'atto contestato.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater

  Applicato per dare atto della ricorrenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• art. 380-bis c.p.c.

  Richiamato per la trattazione del ricorso in camera di consiglio non partecipata.

• art. 366 c.p.c.

  La Corte ribadisce che l'inammissibilità ricorre solo se il ricorso non consente di comprendere e valutare le censure; nella specie il ricorso è ritenuto intellegibile.

• art. 370, comma 2, c.p.c.

  Richiamato in relazione all'applicabilità dei requisiti dell'art. 366 c.p.c. anche al controricorso.

• art. 360, n. 3, c.p.c.

  Usato come parametro di deduzione delle censure di violazione e falsa applicazione di legge.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione di precedenti conformi per ribadire i principi applicabili.

• art. 48 L. n. 833 del 1978

  Richiamato nei principi consolidati: il rapporto convenzionale con i medici di medicina generale è disciplinato da convenzioni e accordi collettivi, a garanzia dell'uniformità territoriale.

• art. 2, commi 71 e 72, L. n. 191 del 2009

  Il contenimento della spesa deve essere perseguito attraverso il ridimensionamento dei fondi della contrattazione integrativa, non mediante intervento unilaterale sul trattamento retributivo.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra Servizio sanitario e medico di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati da accordi collettivi nazionali e integrativi che vincolano anche il singolo rapporto; la contrattazione individuale non può modificarne unilateralmente il contenuto.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di attuazione del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL un potere autoritativo di ridurre in peius i compensi dovuti ai convenzionati, dovendo tali esigenze essere perseguite nei limiti e nelle procedure della contrattazione collettiva.
• Nel sistema della contrattazione integrativa pubblica, la nullità rilevante ex art. 40 d.lgs. 165/2001 è quella genetica delle clausole contrattuali incompatibili con i vincoli di legge o di bilancio; essa non consente di incidere ex post, con atto unilaterale, su obbligazioni già validamente assunte.
• Il carattere volontario dell'adesione del professionista a forme organizzative o associative non esclude il diritto al corrispettivo stabilito dalla contrattazione per le prestazioni effettivamente rese secondo le condizioni pattuite.
• L'atto della pubblica amministrazione che, in un rapporto convenzionale paritetico, riduce unilateralmente il compenso pattuito non ha natura autoritativa e non è quindi soggetto al regime della disapplicazione proprio degli atti amministrativi incidenti su rapporti di diritto privato tra privati o su atti meramente presupposti.

Come è indicizzato