Cassazione Civile, Ordinanza n. 04702/2023 del 15/02/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'opposizione a un decreto ingiuntivo emesso per il pagamento, in favore di un medico di medicina generale poi deceduto, dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per le voci "ADI, accessi domiciliari integrati" e "NCP, nucleo di cure primarie", corrispettivi che l'azienda sanitaria aveva ridotto unilateralmente dal gennaio 2012 al dicembre 2017 pur a fronte di prestazioni rimaste invariate. La Corte d'appello aveva confermato il rigetto dell'opposizione ritenendo illegittima la riduzione unilaterale, perché le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i provvedimenti regionali di rientro non autorizzavano a modificare unilateralmente gli impegni assunti in sede di contrattazione collettiva. Nel ricorso per cassazione l'azienda sanitaria ha dedotto, in sette motivi, la violazione di varie norme statali e regionali sul piano di rientro sanitario e sulla contrattazione collettiva, sostenendo: che gli atti regionali e aziendali avevano natura autoritativa e inderogabile; che i tetti di spesa imponevano la riduzione dei compensi senza necessità di un nuovo accordo; che la delibera regionale richiedeva solo concertazione e questa era avvenuta; che il comportamento concludente del medico avrebbe integrato un nuovo accordo; che le prestazioni erano facoltative e incentivanti, quindi riducibili; che le clausole contrattuali onerose dovevano ritenersi nulle ai sensi della disciplina sul pubblico impiego contrattualizzato; e che gli atti aziendali non potevano essere disapplicati perché fondati su provvedimenti amministrativi regionali.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato e lo ha rigettato integralmente. Ha confermato l'orientamento già espresso in numerose decisioni analoghe, secondo cui il rapporto convenzionale dei medici di medicina generale, quanto agli aspetti economici, è governato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi regionali e non può essere unilateralmente inciso dalla singola azienda sanitaria per attuare i piani di rientro dal disavanzo. Le norme sul contenimento della spesa sanitaria impongono di perseguire l'obiettivo nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli contrattuali; l'atto con cui l'azienda riduce il compenso non ha natura autoritativa, ma privatistica, perché il rapporto si svolge su un piano di parità. Sono state quindi respinte tutte le censure, inclusa quella sulla pretesa rilevanza del comportamento concludente del medico, quella sulla natura facoltativa delle prestazioni e quella sulla nullità/disapplicazione degli atti contrattuali. La ricorrente è stata condannata alle spese e, ai sensi del DPR 115/2002, è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 360 c.p.c.

  è stato usato come parametro dei motivi di ricorso per denunciare violazioni di legge.

• art. 366 c.p.c.

  la Corte ha affermato che il ricorso è ammissibile se contiene gli elementi indispensabili a comprendere e valutare le censure, senza una struttura rigidamente predeterminata.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per aderire alle motivazioni di precedenti pronunce conformi, senza reiterare integralmente l'argomentazione.

• art. 1326 c.c.

  invocato dalla ricorrente per sostenere che il comportamento del medico avesse perfezionato un nuovo accordo; la censura è stata respinta perché il singolo rapporto non può derogare alla contrattazione collettiva.

• art. 1339 c.c.

  richiamato dalla ricorrente tra le norme asseritamente violate; la Corte ha escluso che i tetti di spesa consentissero una modificazione unilaterale dei compensi.

• art. 1374 c.c.

  richiamato dalla ricorrente; la Corte ha ribadito che la disciplina economica del rapporto deriva dagli accordi collettivi e non da integrazioni unilaterali aziendali.

• art. 1418 c.c.

  richiamato per sostenere la nullità delle clausole contrarie ai vincoli di programmazione; la Corte ha distinto la nullità genetica delle clausole dalla pretesa riduzione unilaterale del compenso.

• art. 1419 c.c.

  richiamato dalla ricorrente nel primo motivo; non ha fondato il potere aziendale di riduzione unilaterale.

• art. 48 L. 833/1978

  richiamato dalla Corte come base del principio di conformazione dei rapporti convenzionali agli accordi collettivi e della garanzia di uniformità di trattamento.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  richiamato dalla Corte per affermare che la disciplina del rapporto convenzionale non è derogata dalle norme sul rientro dal disavanzo sanitario.

• art. 54 Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005

  invocato dalla ricorrente nella censura sul regime economico dei rapporti con i medici di medicina generale.

• art. 5 Accordo Integrativo Regionale Abruzzo

  invocato dalla ricorrente per sostenere la riducibilità dei compensi e la natura facoltativa delle prestazioni interessate.

• art. 6, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la natura inderogabile degli atti adottati in attuazione dei vincoli di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  richiamato dalla ricorrente quale base dei poteri di contenimento della spesa sanitaria.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  richiamato dalla ricorrente nell'impostazione del primo e del secondo motivo.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  richiamato dalla ricorrente per sostenere la vincolatività dei provvedimenti di rientro dal disavanzo.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  la Corte ha escluso che consenta una riduzione unilaterale dei compensi; richiama l'obbligo delle amministrazioni di adempiere ai contratti collettivi e di rispettarne l'osservanza.

• art. 40-bis d.lgs. 165/2001

  invocato per sostenere la nullità di clausole contrattuali incompatibili con la programmazione economica; la Corte ha richiamato il solo regime di nullità genetica previsto dall'art. 40.

• art. 2, commi 71 e 72, L. 191/2009

  richiamato dalla Corte per affermare che il contenimento della spesa deve essere perseguito tramite contrattazione e ridimensionamento dei fondi, non con interventi unilaterali sul trattamento economico.

• art. 5 L. 2248/1865, all. E

  invocato per sostenere la disapplicazione degli atti amministrativi aziendali; la Corte ha escluso che gli atti di riduzione del compenso fossero espressione di potestà autoritativa.

• art. 4 L. 2248/1865, all. E

  richiamato congiuntamente all'art. 5 dalla ricorrente; non è stato ritenuto applicabile agli atti privatistici di riduzione del corrispettivo.

• art. 13, comma 1-quater, DPR 115/2002

  applicato per dare atto della sussistenza dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• legge n. 311 del 2004

  richiamata come fonte dei vincoli di contenimento della spesa sanitaria, ma non tale da autorizzare la modifica unilaterale degli accordi convenzionali.

• legge n. 296 del 2006

  richiamata nella sequenza normativa sui piani di rientro; non idonea a derogare alla contrattazione collettiva.

• legge n. 191 del 2009

  richiamata dalla Corte quale fonte che impone il rispetto della contrattazione anche nel contenimento della spesa del personale convenzionato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra medico di medicina generale e servizio sanitario, la disciplina economica è rimessa alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa; il singolo ente sanitario non può modificarla unilateralmente, neppure per esigenze di contenimento della spesa o attuazione di piani di rientro.
• Le norme speciali sul rientro dal disavanzo sanitario non derogano, salvo espressa previsione, al sistema delle fonti che governa i rapporti convenzionali: gli obiettivi di riduzione della spesa devono essere perseguiti tramite le procedure di negoziazione collettiva e nei rispettivi livelli di competenza.
• Gli atti con cui l'azienda sanitaria incide in peius sul compenso convenzionale non sono espressione di potestà autoritativa, ma si collocano sul piano privatistico del rapporto; pertanto non sono disapplicabili come atti amministrativi autoritativi nei giudizi tra professionista convenzionato e azienda.
• La circostanza che le prestazioni retribuite abbiano natura facoltativa o incentivante non legittima la riduzione unilaterale del corrispettivo quando tali prestazioni siano previste e remunerate dalla contrattazione collettiva e siano state rese nel rispetto delle condizioni contrattuali.
• Nel pubblico impiego contrattualizzato e nei rapporti convenzionali ad esso assimilati, la nullità prevista per la contrattazione integrativa opera come nullità genetica di clausole in contrasto con vincoli di livello superiore o con la programmazione finanziaria, non come potere generalizzato dell'amministrazione di rimodulare unilateralmente il trattamento economico dopo la stipula.

Come è indicizzato