Sentenza n. 1539/2026 - Venezia, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 23 dicembre 2024 una Procedura Abilitativa Semplificata per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 6.894,72 kWp, contestualmente a una distinta PAS per un altro impianto di 5.080 kWp. Il Comune aveva avviato e poi riconvocato una conferenza di servizi, richiedendo integrazioni documentali. Dopo il deposito delle integrazioni, erano stati acquisiti il parere favorevole con prescrizioni della Soprintendenza, le indicazioni di ARPAV e il parere favorevole del Consorzio di bonifica, senza che le amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili formulassero un dissenso motivato e senza che il Comune adottasse tempestivamente una determinazione negativa. Con nota del 23 dicembre 2025 il Comune aveva prospettato il cumulo delle due iniziative, il superamento della soglia per la PAS, la possibile necessità dello screening VIA, l’insussistenza dell’idoneità dell’area e la decadenza del titolo eventualmente formatosi. Con successivo provvedimento del 14 maggio 2026 aveva concluso negativamente la conferenza di servizi e rigettato le istanze, confermando, per il progetto di Via Stradona, il cumulo delle potenze, l’inidoneità dell’area e il mancato rispetto del regime dell’asservimento. La ricorrente ha dedotto: la formazione del titolo PAS per silenzio-assenso e la consumazione del potere comunale di diniego; l’illegittimità del cumulo tra i due progetti; l’erroneità delle valutazioni relative allo screening VIA; l’applicazione della disciplina normativa ratione temporis; l’insussistenza dell’inidoneità dell’area e dell’obbligo di asservimento; nonché, in via subordinata, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 4, comma 2, della L.R. 17/2022. Con il primo ricorso per motivi aggiunti aveva inoltre chiesto l’accertamento del silenzio-inadempimento e la condanna del Comune a provvedere.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibili, per sopravvenuta carenza di interesse, le domande di annullamento del ricorso introduttivo e la domanda relativa al silenzio-inadempimento proposta con il primo ricorso per motivi aggiunti, poiché il diniego del 14 maggio 2026 aveva assorbito e superato la nota del 23 dicembre 2025 e aveva reso attuale la decisione sul provvedimento conclusivo. Ha respinto l’eccezione di tardività degli atti presupposti, ritenendo che la lesione fosse divenuta percepibile con gli atti conclusivi e che tali atti potessero essere impugnati in via derivata. Ha inoltre escluso che la natura plurimotivata del diniego imponesse di esaminare tutte le ragioni ostative, poiché la questione preliminare e assorbente riguardava la formazione del titolo per silenzio-assenso. Nel merito, il ricorso è stato ritenuto fondato: il decorso dei termini della conferenza di servizi, in assenza di una determinazione negativa tempestiva e di un dissenso qualificato congruamente motivato, aveva determinato la formazione tacita del titolo PAS. Il principio risultava comune sia alla disciplina del d.lgs. 190/2024 sia a quella del d.lgs. 28/2011, sicché non era necessario risolvere il contrasto intertemporale. Una volta formato il titolo, il potere ordinario del Comune di adottare un diniego era consumato; inoltre, il diniego era stato adottato quando erano scaduti anche i termini per l’esercizio degli ordinari poteri di autotutela. Le contestazioni sul cumulo delle iniziative, sull’idoneità dell’area, sull’asservimento e sulla decadenza del titolo sono state quindi assorbite, perché presupponevano un potere comunale di valutazione e diniego ormai esaurito. Il TAR ha accertato la formazione per silenzio-assenso del titolo PAS relativo al progetto di Via Stradona e ha annullato la nota del 23 dicembre 2025 e il diniego del 14 maggio 2026 nella parte riferita a tale progetto. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 8 d.lgs. 190/2024

  art. 8, commi 6, 8 e 11; art. 8, comma 8, lett. c)

  La disciplina collega la formazione tacita del titolo PAS al decorso dei termini del procedimento senza una determinazione negativa o un dissenso qualificato; una volta formato il titolo, il potere ordinario dell'amministrazione di adottare un diniego è consumato.

• art. 6, comma 3, d.lgs. 190/2024

  La disposizione era stata invocata dal Comune per sostenere il cumulo delle due iniziative e il superamento della soglia PAS, ma la relativa questione è stata assorbita per la formazione del titolo per silenzio-assenso.

• art. 14-bis l. 241/1990

  Nell'ambito della conferenza di servizi semplificata e asincrona, il decorso dei termini senza determinazione negativa o dissenso qualificato concorre alla formazione del titolo tacito secondo la disciplina della PAS.

• art. 14 l. 241/1990

  La conferenza di servizi costituisce il modulo procedimentale attraverso il quale sono state acquisite le determinazioni delle amministrazioni coinvolte.

• art. 3-septies d.lgs. 152/2006

  La richiesta di interpello in materia ambientale non ha impedito la formazione del titolo, poiché il Comune non aveva adottato tempestivamente una determinazione negativa e il successivo parere regionale aveva escluso l'assoggettamento dei progetti allo screening VIA.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), n. 2, d.lgs. 199/2021

  art. 20, comma 8, lettera c-ter, n. 2

  La questione dell'idoneità dell'area rispetto alla localizzazione dell'impianto è stata assorbita, poiché l'amministrazione non disponeva più del potere di negare il titolo già formatosi.

• art. 15, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il Comune aveva richiamato la norma per sostenere la decadenza del titolo, ma il TAR ha ritenuto che, dopo la formazione tacita della PAS, non residuasse il potere di dichiararne la decadenza nei termini concretamente utilizzati.

• art. 8, comma 11, d.lgs. 190/2024

  Il richiamo alla disciplina della decadenza del titolo non consente all'amministrazione di rimettere in discussione, con un provvedimento tardivo, la formazione del titolo già perfezionatosi per silenzio-assenso.

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  La disposizione è stata richiamata per il procedimento davanti al SUAP e per la conferenza di servizi, ma la decisione è stata fondata sulla formazione tacita del titolo e sulla consumazione del potere di diniego.

• art. 2, comma 1, lett. d), L.R. Veneto 17/2022

  art. 2, comma 1, lett. d)

  La questione relativa al requisito dell'asservimento è stata assorbita, non essendo più esercitabile il potere di negare il titolo dopo il perfezionamento del silenzio-assenso.

• art. 15 l. 241/1990

  È stato richiamato dalla ricorrente nel quarto motivo, ma il TAR non ha ritenuto necessario esaminare la disciplina previgente né le ulteriori censure, in ragione della formazione del titolo tacito.

• art. 4 e art. 6 d.lgs. 28/2011

  Anche la disciplina previgente è stata ritenuta accomunata alla disciplina successiva quanto al presupposto decisivo del perfezionamento tacito del titolo mediante decorso dei termini senza diniego o dissenso qualificato.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito della memoria della Regione Veneto, senza incidere sulla ratio decisoria.

Massime di principio

• Nella Procedura Abilitativa Semplificata, il decorso dei termini procedimentali e della conferenza di servizi senza una determinazione negativa tempestiva e senza un dissenso qualificato congruamente motivato determina la formazione del titolo abilitativo per silenzio-assenso, secondo il presupposto comune alle discipline applicabili ratione temporis.
• Quando il titolo PAS si è formato per silentium, il potere ordinario dell'amministrazione di adottare un successivo diniego sull'istanza deve considerarsi consumato; un provvedimento tardivo non può rimettere in discussione la sussistenza dei presupposti per la formazione del titolo né dichiararne la mancata formazione.
• La formazione del titolo per silenzio-assenso costituisce questione logicamente preliminare rispetto all'esame delle singole ragioni ostative indicate dall'amministrazione: se il titolo si è perfezionato, tali ragioni non costituiscono autonome rationes decidendi e non è necessario confutarle una per una.
• Il successivo provvedimento conclusivo dell'amministrazione può assorbire e superare il precedente atto interlocutorio o provvisorio, determinando la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sulle domande dirette contro il primo atto, mentre resta attuale la domanda di accertamento della formazione del titolo e l'impugnazione del provvedimento conclusivo.
• Gli atti endoprocedimentali che producono la lesione solo attraverso il successivo provvedimento conclusivo possono essere impugnati in via derivata unitamente a quest'ultimo; non sussiste, prima della lesione attuale, un onere di autonoma impugnazione delle richieste istruttorie o della riconvocazione della conferenza di servizi.
• L'amministrazione non può utilizzare un provvedimento tardivo, adottato dopo la formazione del titolo e oltre i termini per l'esercizio dell'autotutela, per introdurre ex post valutazioni sul cumulo di progetti, sull'idoneità dell'area, sull'asservimento o sulla decadenza del titolo.

Come è indicizzato